Внутрiшньо перемiщенi особи в Одеськiй областi: мiж поверненням та iнтеграцiєю

Конфлiкт на сходi України спричинив найбiльшу кризу вимушеного переселення в Європi пiсля воєн в Югославiї у 1990-х роках.

Через майже чотири роки пiсля початку конфлiкту йому не видно кiнця, i дедалi ймовiрнiше, що значна кiлькiсть внутрiшньо перемiщених осiб (ВПО) в Українi не повернеться до мiсць свого початкового проживання. Iнтересам як ВПО, так i українського суспiльства в цiлому вiдповiдає успiшна iнтеграцiя цих ВПО на своєму новому мiсцi проживання. Успiшна iнтеграцiя ВПО залежить вiд їхнiх поглядiв на можливе повернення до мiсця початкового проживання, а також вiд ставлення центральних i мiсцевих органiв влади, вiд яких очiкують допомоги у створеннi умов для iнтеграцiї, i вiд того, наскiльки суспiльство готове прийняти вимушених переселенцiв.

У цьому короткому документi обговорюється проблема повернення та iнтеграцiї українських ВПО на основi матерiалiв недавнього опитування ВПО, жителiв i посадовцiв Одеської областi. Ми вважаємо, що невiдповiднiсть у сприйняттi можливого повернення на Донбас серед ВПО, з одного боку, i влади та суспiльства, з iншого боку, створює серйозну перешкоду iнтеграцiї ВПО. У перших двох роздiлах ми обговорюємо iснуючу наукову лiтературу стосовно повернення й iнтеграцiї ВПО та сучасний стан знань iз цих питань стосовно ВПО в Українi. У заключному роздiлi представлено результати наших опитувань та обговорюються вiдповiднi наслiдки.

ВПО, iнтеграцiя та повернення

Найважливiшим у будь-якiй кризi з бiженцями є проблема повернення до мiсця початкового проживання. Ця проблема є багатовимiрною i мiстить кiлька запитань: Наскiльки фiзично можливо або реалiстично повернутися? Чи хочуть бiженцi повертатися? Якщо бiженцi хочуть повертатися, в який момент вони зможуть це зробити? Перспектива повернення чiтко пов'язана з проблемою iнтеграцiї на новому мiсцi проживання. Коли повернення є можливим варiантом i коли бiженцi переконанi у своєму неминучому поверненнi, вони матимуть слабшi стимули до iнтеграцiї в суспiльство на мiсцi свого тимчасового проживання, i органи влади почуватимуть слабше зобов'язання допомагати бiженцям з iнтеграцiєю. З iншої сторони, коли бiженцi не можуть або не бажають повертатися, вони з бiльшою iмовiрнiстю iнвестують у iнтеграцiю, i матиме мiсце тиск на владу з вимогами сприяння iнтеграцiї ¹ .

Бiженцi та влада часто мають погляди на iнтеграцiю та перспективи повернення, якi суперечать одне одним. Як правило, вiдповiдальними за бiженцiв у кризових ситуацiях вважаються мiсцевi органи влади ² . Кризи з бiженцями проходять три виразнi етапи: кризова або надзвичайна ситуацiя, початкове перемiщення та тривале перемiщення ³ . На етапах кризової або надзвичайної ситуацiї та початкового перемiщення влада покликана забезпечити притулок, харчування та iншi основнi потреби. Як тiльки початкове перемiщення перетвориться на тривале перемiщення, вiд влади очiкується створення умов для часткової або повної iнтеграцiї бiженцiв. Це включає щонайменше забезпечення доступу до житла, зайнятостi та освiти, а також надання допомоги бiженцям стосовно психологiчного впливу конфлiкту. Враховуючи брак ресурсiв або наявнiсть серед населення настроїв проти бiженцiв, влада часто зацiкавлена у применшеннi необхiдностi iнтеграцiї. Влада може це робити, серед iншого, продовжуючи називати бiженцiв лише тимчасовими жителями, якi в найближчому майбутньому повернуться до мiсця свого початкового проживання.

Серед бiженцiв часто має мiсце невiдповiднiсть мiж їхнiм бажанням повернутись i реальною перспективою повернення. У деяких випадках повернення є цiлком нереальним, але бiженцi дотримуються в розмовах версiї про повернення. Бiженцi, яким приписують «мiф про повернення» ⁵ , живуть у станi «постiйної тимчасовостi» ⁶ . У тiй мiрi, в якiй бiженцi очiкують повернення невiдомо коли в майбутньому, вони живуть у невизначеному, «пiдвiшеному» станi ⁷ . Чи намагатимуться бiженцi iнтегруватися на своєму новому мiсцi проживання - це залежить вiд того, чи очiкують вони повернення, а якщо так, то коли саме. Бiженцi, для яких повернення є бiльш вiддаленою перспективою, бiльш ймовiрно будуть прагнути принаймнi часткової iнтеграцiї ⁸ .

Перемiщення створює рiзнi види впливiв на ВПО, якi можна узагальнено розбити на чотири категорiї: «знищення активiв, вiдмова у доступi до активiв, перемiщення зi звичайного соцiально-економiчного середовища та психологiчний i матерiальний вплив життя в невизначеному, «пiдвiшеному» станi» ⁹ . Цi впливи як матерiальнi - такi, як втрата роботи, житла та майна, так i нематерiальнi - в тому числi впливи, пов'язанi з психологiчним благополуччям та порушенням соцiальних зв'язкiв ¹⁰ . Iнтеграцiю бiженцiв на новому мiсцi проживання можна концептуалiзувати як «здатнiсть повернути втраченi ресурси», як матерiальнi, так i нематерiальнi ¹¹ . Розрiзняють часткову iнтеграцiю та повну, фактичну iнтеграцiю. У випадках часткової iнтеграцiї бiженцi можуть вiдновити деякi ресурси, але їм закрито доступ до iнших ресурсiв. Вони можуть, наприклад, знайти роботу та одержати адекватне житло, але не отримати повне право голосу та залишатися соцiально маргiналiзованими. Є багато факторiв, якi можуть стояти на шляху успiшної iнтеграцiї ¹² . Однiєю з можливих перешкод є брак прийняття серед мiсцевого населення, спричинений, наприклад, уявленням, що бiженцi негативно впливають на ринок працi ¹³ . Iнша потенцiйна перешкода до iнтеграцiї, як зазначалося, стосується ставлення мiсцевої влади.

Iнтеграцiя та перспектива повернення серед ВПО в Українi

За оцiнкою Центру монiторингу внутрiшнього перемiщення, в першiй половинi 2017 р. в Українi було 1,65 млн. ВПО ¹⁴ . Найбiльшi групи ВПО проживають у областях, близьких до конфлiкту на Сходi, особливо в районах, що знаходяться пiд контролем української влади в Донецькiй та Луганськiй областях, а також у Харкiвськiй областi та Києвi. Iншi регiони України мають меншу кiлькiсть вимушених переселенцiв в межах своїх кордонiв. За офiцiйними даними Державної служби з питань надзвичайних ситуацiй, Одеська область, де проживає близько 42 тисяч ВПО, знаходиться на сьомому мiсцi серед регiонiв України за кiлькiстю ВПО.

У складних умовах обмеженостi ресурсiв влада України була i залишається погано пiдготовленою до того, щоб справлятися з великим потоком ВПО з початку конфлiкту на Донбасi. Органiзацiї громадянського суспiльства заповнили деякi недолiки, залишенi владою, надаючи дуже необхiдну допомогу ВПО ¹⁵ . Органи влади України вживали заходiв з метою бiльш ефективного управлiння ситуацiєю з ВПО. У жовтнi 2014 р. було прийнято Закон про права ВПО. У тому ж мiсяцi було видано постанови про створення єдиної бази даних ВПО та про надання пiльг ВПО ¹⁶ . У груднi 2015 р. Кабiнет Мiнiстрiв затвердив Комплексну державну програму щодо пiдтримки, соцiальної адаптацiї та реiнтеграцiї громадян України, якi переселилися з тимчасово окупованої територiї України та районiв проведення антитерористичної операцiї в iншi регiони України, на перiод до 2017 р. ¹⁷ У квiтнi 2016 р. було створено Мiнiстерство з питань тимчасово окупованих територiй та внутрiшньо перемiщених осiб України.

Кiлькiсть ВПО, якi прагнуть повернутись до мiсця початкового проживання, ймовiрно, зазнає коливань. Цiлком ймовiрно, що чим довше триває конфлiкт, тим бiльше ВПО вирiшать не повертатися, а, натомiсть, постiйно оселитися на своєму новому мiсцi проживання. Iснуючi цифри про намiри ВПО повернутися на Донбас дуже вiдрiзняються. За даними одного опитування, приблизно двi третини ВПО у Вiнницькiй, Запорiзькiй, Iвано-Франкiвськiй та Полтавськiй областях на момент опитування не планували повертатися на Донбас протягом наступних дванадцяти мiсяцiв ¹⁸ . Опитування, замовлене Мiжнародною органiзацiєю з мiграцiї в 2016 р., вказує, що лише 13% ВПО планують залишатися на своєму нинiшньому мiсцi проживання на невизначений строк i що половина респондентiв планують залишатися там принаймнi до закiнчення конфлiкту. ¹⁹ Iншi джерела вказують на бiльшу кiлькiсть ВПО, якi не планують повертатися на Донбас. Згiдно з опитуванням Київського мiжнародного iнституту соцiологiї (КМIС) ²⁰ , приблизно половина ВПО не очiкують, що повернуться. Iнше джерело припускає, що вiд тридцяти до сорока вiдсоткiв вимушених переселенцiв планують iнтегруватися на своєму новому мiсцi проживання ²¹ .

ВПО стикаються з передбачуваними проблемами, пов'язаними з втратою ресурсiв. У цьому вiдношеннi в iснуючих дослiдженнях найчастiше згадується втрата зайнятостi. Згiдно з одним джерелом, лише «тридцять один вiдсоток (31%) людей (опитаних особисто), якi працювали до перемiщення, змогли знайти роботу на своєму новому мiсцi перебування» ²² . Серед тих ВПО, якi знайшли роботу, часто має мiсце невiдповiднiсть умiнь. Багато ВПО, якi ранiше працювали у важкiй промисловостi або в гiрничодобувному секторi Донбасу, зараз живуть у сiльськогосподарських районах, де їхнi професiйнi вмiння не потрiбнi ²³ . Значна втрата ресурсiв для багатьох ВПО також пов'язана з втратою їхнiх соцiальних зв'язкiв. Особистi контакти є надзвичайно важливими для багатьох людей в Українi, яка має одну з найбiльших у свiтi тiньових економiк у порiвняннi з розмiрами її офiцiйної економiки ²⁴ .

Iснуючi дослiдження вiдносно одностайнi, коли повiдомляють про загальне позитивне ставлення суспiльства до ВПО ²⁵ . Вiдповiдно до двох окремих дослiджень, лише приблизно п'ята частина опитаних респондентiв явно негативно оцiнює ВПО з Донбасу та Криму ²⁶ . Позитивне ставлення також вiдзначають самi ВПО. Згiдно з опитуванням КМIС, «бiльшiсть опитаних ВПО не помiчають нiякого упередженого ставлення мiсцевих жителiв до себе» ²⁷ . Але ВПО задоволенi далеко не всiм. Обговорення у фокус-групах, органiзованi Спецiальною монiторинговою мiсiєю ОБСЄ в Українi, показали, що багато ВПО вiдчувають себе громадянами другого сорту ²⁸ . Вiдзначається, що iснує низка поширених негативних стереотипiв про ВПО, в тому числi стереотип, що ВПО пiдтримують сепаратизм ²⁹ . Є також багато повiдомлень у ЗМI, якi вказують, що збiльшення рiвня злочинностi пов'язане з напливом ВПО в певних районах ³⁰ . Нарештi, як здається, широке поширення має уявлення про те, що ВПО створюють навантаження на мiсцевi ресурси, зокрема, «забираючи» робочi мiсця та перебуваючи в непропорцiйнiй залежностi вiд соцiальних виплат ³¹ .

Результати i висновки опитувань

У цьому заключному роздiлi висвiтлено основнi результати двох опитувань, якi були замовленi благодiйною органiзацiєю «Право на захист» i проведенi дослiдницьким центром SPHERA в березнi 2017 р. Обидва опитування охоплювали 200 ВПО зi Схiдної України та 400 постiйних мешканцiв, якi були вiдiбранi iз застосуванням методу стратифiкованої вибiрки в Одеськiй областi. Крiм того, для одержання якiсних уявлень про становище ВПО в регiонi було проведено невелике окреме опитування серед 25 вибраних державних службовцiв та активiстiв громадянського суспiльства, якi працюють над питаннями, пов'язаними з ВПО. Опитування ВПО включало в основному запитання про їхнi погляди щодо повернення до мiсця початкового проживання, поточнi умови життя та уявлення про толерантнiсть щодо ВПО. Опитування постiйних жителiв Одеської областi в основному зосереджувалося на запитаннях про їхнє ставлення до ВПО та погляди на iнтеграцiю ВПО.

Результати опитування вказують на те, що ВПО стикаються з передбачуваними проблемами в адаптацiї до своїх нових життєвих обставин i що вони незадоволенi пiдтримкою влади. Серед респондентiв у нашому опитуваннi 52% звернулись по допомогу з пошуком належного житла пiсля прибуття в регiон. З тих, хто шукає допомоги, лише 30% вказують на те, що вони фактично знайшли житло з допомогою вiд органiв влади. ВПО також одержували мало допомоги у пошуку роботи. 31% респондентiв у нашiй вибiрцi стверджують, що вони безробiтнi. Серед тих, хто вказує на те, що звертався з проханням про допомогу вiд влади у пошуку роботи, лише 32% одержали належну допомогу. Загалом 75% ВПО у нашому опитуваннi висловили невдоволення зусиллями влади з допомоги ВПО.

Очiкування про повернення ВПО до мiсця початкового проживання значно вiдрiзняються серед ВПО та постiйних жителiв Одеської областi. Серед постiйних мешканцiв регiону 73% абсолютно переконанi, що ВПО мають намiр повернутись на Донбас, а ще 18% вважають, що вони хочуть повернутися. Лише 9% вважають, що ВПО не мають намiру повертатися. Результати опитування пiдтверджують в загальному позитивне ставлення серед населення до ВПО, висвiтлене в iнших опитуваннях: у нашому опитуваннi 83% постiйних жителiв висловлюють позитивний погляд на ВПО. Наше дослiдження показує, що суспiльство має хибну картину щодо намiрiв ВПО повернутись на Донбас. 37% респондентiв з-помiж ВПО заявили, що вони однозначно хочуть повернутися, а ще 18% заявили, що вони скорiше хотiли б повернутися. 24% скорiше не повернулися б, а 12% однозначно не повернуться. Менше опитування експертiв, що працюють у сферi вирiшення проблем ВПО, охоплювало чотирнадцять державних службовцiв. Хоча це невелика вибiрка, а результати не є репрезентативними, опитування виявляє, що всi респонденти цiєї групи вказують, що, на їхню думку, ВПО мають намiр повернутись до Донбасу. Iснує чiткий зв'язок мiж намiром повернутися та мiрою iнтеграцiї на мiсцях. ВПО, якi мають намiр залишитися в Одеськiй областi, значно активнiшi в суспiльному життi, нiж тi, хто планує в певний момент повернутись на Донбас. ВПО, якi мають намiр залишитися, також мають сильнiше почуття прийняття постiйним населенням регiону.

Досвiд iнших конфлiктiв на пострадянському просторi, таких, як навколо Абхазiї та Нагорного Карабаху, свiдчить, що навряд чи ВПО зможуть повернутися до мiсць свого початкового проживання найближчим часом, якщо зможуть взагалi. Оскiльки конфлiкт на Сходi України не має перспектив швидкого розв'язання, дедалi бiльше ВПО, швидше за все, вирiшуватимуть залишатися на своєму нинiшньому мiсцi проживання. Проте як влада, так i суспiльство, як i ранiше, переважно розглядають переселенцiв як тимчасових жителiв. Недостатня якiсть послуг, що надаються ВПО, як здається, особливо красномовно вiдображає той факт, що iнтеграцiя ВПО не розглядається як один iз важливих прiоритетiв влади. Успiшна iнтеграцiя ВПО в найближчi роки може сприяти змiцненню стабiльностi в суспiльствi, яке все ще залишається нестiйким. Тому вирiшальне значення має те, щоб влада України почала повнiстю усвiдомлювати свою вiдповiдальнiсть, пов'язану з iнтеграцiєю ВПО.

¹ Brun, Cathrine. «Local citizens or internally displaced persons? Dilemmas of long term displacement in Sri Lanka. Journal of refugee studies 16, no. 4 (2003): 376-397; Kabachnik, Peter, Joanna Regulska, and Beth Mitchneck. «Where and when is home? The double displacement of Georgian IDPs from Abkhazia. Journal of Refugee Studies 23, no. 3 (2010): 315-336.

² Центральне місце в цьому зв'язку займають Керівні принципи ООН з питань внутрішнього переміщення, Резолюція КПЛ ООН 1998 р.; див. Ferris, Elizabeth G. Ten Years after Humanitarian Reform: How Have IDPs Fared. Brookings-LSE Project on Internal Displacement, Brookings Institution, 2014.

³ Christensen, Asger, and Niels Harild. «Forced displacement: The development challenge. Social Development Department, The World Bank Group, Washington DC (2009).

⁴ Про важливість того, як називають біженців, див. Zetter, Roger. «Labelling refugees: Forming and transforming a bureaucratic identity. Journal of refugee studies 4, no. 1 (1991): 39-62.

⁵ Al-Rasheed, Madawi. «The myth of return: Iraqi Arab and Assyrian refugees in London. Journal of Refugee Studies 7, no. 2-3 (1994): 199-219; Sinatti, Giulia. 'Mobile transmigrants' or 'unsettled returnees'? Myth of return and permanent resettlement among Senegalese migrants. Population, Space and Place 17, no. 2 (2011): 153-166.

⁶ Brun, Cathrine. «Dwelling in The Temporary: The involuntary mobility of displaced Georgians in rented accommodation. Cultural Studies 30, no. 3 (2016): 421-440.

⁷ Holtzman, Steven B. Living in limbo: Conflict-induced displacement in Europe and Central Asia. World Bank Publications, 2004.

⁸ Brun, Cathrine. «Active waiting and changing hopes: Toward a time perspective on protracted displacement. Social Analysis 59, no. 1 (2015): 19-37; Crawford, Nicholas, John Cosgrave, Simone Haysom, and Nadine Walicki. «Protracted Displacement: Uncertain paths to self-reliance in exile. London, UK: ODI Humanitarian Policy Group. Refugee Compacts: Addressing the Crisis of Protracted Displacement 49 (2015);

⁹ Holtzman, Living in Limbo, xiv.

¹⁰ Cernea, Michael M. «Understanding and preventing impoverishment from displacement: Reflections on the state of knowledge. Journal of Refugee Studies 8, no. 3 (1995): 245-264; Ryan, Dermot, Barbara Dooley, and Ciaran Benson. «Theoretical perspectives on post-migration adaptation and psychological well-being among refugees: Towards a resourcebased model. Journal of Refugee Studies 21, no. 1 (2008): 1-18.

¹¹ Hobfoll, Stevan E. «The influence of culture, community, and the nested?self in the stress process: advancing conservation of resources theory. Applied psychology 50, no. 3 (2001): 337-421.

¹² Jacobsen, Karen. The forgotten solution: local integration for refugees in developing countries. UNHCR, 2001.

¹³ E.g. Duncan, Christopher R. «Unwelcome guests: relations between internally displaced persons and their hosts in North Sulawesi, Indonesia. Journal of Refugee Studies 18, no. 1 (2005): 25-46.

¹⁴ Див. http://www.internal-displacement.org/countries/ukraine

¹⁵ Ferris, Elizabeth, Suleiman Mamutov, Kateryna Moroz, and Olena Vynogradova. Off to a Shaky Start: Ukrainian Government Responses to Internally Displaced Persons. Brookings Institution & HIAS, 2015, с. 13; Organization for Security and Cooperation in Europe. Civil Society and the Crisis in Ukraine. 11 February 2015.

¹⁶ Див. http://unhcr.org.ua/uk/novini/novyny/1232-litsa-peremeshchennye-vnutri-strany

¹⁷ Див. http://mtot.gov.ua/category/informatsiya-dlya-vnutrishno-peremishhenih-osib/

¹⁸ Смаль, Валентина, та Позняк, Олексій. Внутрішньо переміщені особи: соціальна та економічна інтеграція в приймаючих громадах. Доступно на http://pleddg.org.ua/wp-content/uploads/2016/05/IDP_REPORT_PLEDDG_edited_09.06.2016.pdf, с.22

¹⁹ International Organization for Migration. National Monitoring System of the Situation with Internally Displaced Persons. Доступно на http://www.iom.org.ua/sites/default/files/iom_nms_cumulative_report_eng.pdf, с.20

²⁰ Kyiv International Institute of Sociology. Report on the results of the Ukrainian public opinion survey of the internally displaced persons and citizens of the hosting communities. Доступно на http://www.kiis.com.ua/materials/pr/20160111_Shpiker-report/KIIS%20survey%20for%20Internews111.pdf, с.15

²¹ Новикова, О.Ф. Внутрішньо переміщенні особи: від подолання перешкод до стратегії успіху. Інститут економіки промисловості (2016), с. 166

²² International Organization for Migration. National Monitoring System of the Situation with Internally Displaced Persons, с. 6

²³ Organization for Security and Co-operation in Europe. Conflict-related Displacement in Ukraine Increased Vulnerabilities of Affected Populations and Triggers of Tension within Communities (July 2016), с. 14

²⁴ Association of Chartered Certified Accountants. Emerging from the shadows. The shadow economy to 2025 (207). Доступно на http://www.accaglobal.com/content/dam/ACCA_Global/Technical/Future/pi-shadow-economy-report.pdf

²⁵ Наприклад, Crimea SOS. Relationship between Host Communities and Internally Displaced Persons in Ukraine (2016). Доступно на http://krymsos.com/files/5/9/59137aa.pdf; International Organization for Migration. National Monitoring System of the Situation with Internally Displaced Persons; Новикова, О.Ф. Внутрішньо переміщенні особи: від подолання перешкод до стратегії успіху. Інститут економіки промисловості.

²⁶ Ivashchenko-Stadnik, Kateryna. «The Social Challenge of Internal Displacement in Ukraine: The Host Community's Perspective». In: Agnieszka Pikulicka-Wilczewska and Greta Uehling (eds.), Migration and the Ukraine Crisis. A Two-Country Perspective. Bristol: E-International Relations, с. 42; Kiev International Institute of Sociology. Ukrainians' Attitudes Towards Internally Displaced Persons from Donbas and Crimea. Доступно на http://unhcr.org.ua/attachments/article/1605/Public%20Survey_36_ENG_www.pdf

²⁷ Kyiv International Institute of Sociology. Report on the results of the Ukrainian public opinion survey of the internally displaced persons and citizens of the hosting communities, с. 5

²⁸ Organization for Security and Co-operation in Europe. Conflict-related Displacement in Ukraine Increased Vulnerabilities of Affected Populations and Triggers of Tension within Communities, с. 12

²⁹ Crimea SOS. Relationship between Host Communities and Internally Displaced Persons in Ukraine (2016).

³⁰ Bulakh, Tania. 'Strangers Among Ours': State and Civil Responses to the Phenomenon of Internal Displacement in Ukraine». In: Agnieszka Pikulicka-Wilczewska and Greta Uehling (eds.), Migration and the Ukraine Crisis. A Two-Country Perspective. Bristol: E-International Relations

³¹ Муромцева, Ю. I. Внутрішньо переміщені особи в Україні та їх вплив на ринок праці регіону. Збірник наукових праць Харківського національного педагогічного університету ім. Г.С. Сковороди. Економіка. 15 (2015); Organization for Security and Co-operation in Europe. Conflict-related Displacement in Ukraine: Increased Vulnerabilities of Affected Populations and Triggers of Tension within Communities.

Макс БАДЕР. Доцент з росiйських, євразiйських та мiжнародних дослiджень, Лейденський унiверситет, Нiдерланди. Ксенiя КАРАГЯУР. Юрисконсульт БФ «Право на захист», Україна. Олена ВИНОГРАДОВА. Юрисконсульт БФ «Право на захист», Україна.