ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИЮ УКРАИНЫ

8 декабря 2004 года Верховной Радой Украины были приняты и тут же в сессионном зале подписаны действующим Президентом Украины Л.Д. Кучмой несколько новых законов, принятия которых так долго ожидала общественность. Предоставляем юридический анализ принятых законов и основные нововведения украинского законодательства.

Закон № 2222-IV

Согласно новому Закону в Конституцию Украины будут внесены достаточно важные изменения относительно основ Украинского государства. Внесенные изменения смещают баланс власти в государстве и после вступления их в силу позволят говорить об Украине как о парламентско-президентской республике. Рассмотрим более детально изменения, которые вносятся принятым законом.

1. Изменения относительно Верховной Рады Украины

1. Верховная Рада будет избираться на 5 лет (ранее было 4 года). Согласно Переходным положениям, очередные выборы Верховной Рады проводятся в 2006 году по пропорциональной системе (по партийным спискам).

2. Депутатам Верховной Рады по-прежнему не будет разрешено совмещать их депутатские полномочия с должностями министров и руководителей других центральных органов власти. Им будет лишь позволено заниматься научной, преподавательской и творческой деятельностью, за которую они смогут получать плату. В то же время существует конституционный запрет на участие народного депутата в руководящем или наблюдательном органе предприятия, которое имеет своей целью получение прибыли.

3. Расширен перечень причин, по которым полномочия депутатов прекращаются досрочно. Так, Верховная Рада может принять решение о досрочном прекращении депутатских полномочий, когда депутат пропустил не менее 100 пленарных заседаний в текущем году. Кроме того, депутат может быть досрочно лишен своих полномочий в том случае, если он после избрания не вошел во фракцию или был исключен из депутатской фракции партии, от которой он был избран, по решению высшего руководящего органа этой партии. Вследствие перехода Украины на полностью пропорциональную систему выборов законодательного органа роль партий значительно увеличится. Статус народного депутата будет напрямую зависеть от принадлежности того или иного человека к конкретной партии. Поэтому отход от линии этой партии может стоить прекращения депутатских полномочий.

4. Создается институт коалиции депутатских фракций и групп, образуемый путем объединения политических позиций партий и политических блоков, избранных в парламент, в которую должно входить большинство депутатов Верховной Рады. Коалиция должна быть создана в течение 1 месяца со дня открытия первого заседания нового состава Верховной Рады или со дня прекращения деятельности прежней коалиции.

По сути — это будет некий конституционный институт Верховной Рады, представляющий ее основную конструктивную часть, который до нынешнего времени носил название «парламентского большинства». Назвать этот институт новым конституционным органом не представляется возможным — скорее это институт при органе, некая «сверхфракция», тем не менее, на него возлагаются очень ответственные и значимые функции.

По новой Конституции именно коалиция депутатских фракций и групп будет вносить Президенту Украины предложения кандидатуры премьер-министра, формировать состав Кабинета министров и, что не менее важно, будет ответственной за его деятельность. Вопросы создания и деятельности коалиции будут, помимо Конституции, также регулироваться Регламентом Верховной Рады.

Следует отметить, что подобный институт высшего законодательного органа не является распространенным в мировой конституционной практике. Фактически коалиция по своим функциям будет приравнена к победившей на парламентских выборах партии в двухпартийных конституционных системах. Только вместо одной партии в украинском парламенте должна по идее выступать объединенная группа партий однородной политической направленности (либеральной, социалистической, центристской).

5. Верховная Рада теперь будет назначать премьер-министра Украины (по сути, по собственному предложению, внесенному через Президента). Президент предлагает парламенту кандидатуру, представленную ему коалицией (большинством парламента). Это значит, что участие Президента в процессе назначения премьера будет теперь иметь чисто уведомительно-консультационный характер.

Ранее Верховная Рада могла лишь давать согласие на назначение Президентом премьера и состава Кабинета министров. То есть функция назначения Кабинета министров фактически переходит теперь от Президента Украины к законодательной ветви власти — Верховной Раде. Уже это само по себе меняет политико-правовое устройство Украины с президентско-парламентской на парламентско-президентскую республику, где «первую скрипку» играет парламент.

Президент самостоятельно предлагает кандидатуры министра обороны, министра иностранных дел и главы Службы безопасности Украины. Однако и они в итоге должны быть назначены Верховной Радой. Всех остальных членов Кабинета министров Верховная Рада будет назначать по представлению премьер-министра. Также по представлению премьера вместе с рядом членов Кабинета министров Верховной Радой теперь будут назначаться глава антимонопольного комитета Украины, глава государственного комитета по телевидению и радиовещанию, глава Фонда государственного имущества Украины. Ранее Верховная Рада также давала лишь согласие на их назначение Президентом.

Наравне со всеми выше перечисленными назначениями Верховная Рада также будет иметь полномочия принимать решения относительно прекращения полномочий всех указанных должностных лиц и решать вопрос об отставке премьер-министра.

7. Верховная Рада сможет быть распущена Президентом Украины по более широкому перечню оснований (см. ниже — изменения относительно Президента Украины).

8. Глава Верховной Рады также несколько пополнил свой портфель полномочий. Согласно изменениям в Конституции, он исполняет функции Президента Украины при досрочном прекращении последним своих полномочий. При этом спикер парламента не будет уполномочен реализовать некоторые функции Президента. Следует заметить, что ранее функцию замены Президента выполнял премьер-министр Украины.

2. Изменения относительно Президента Украины

1. Президент Украины не будет больше самостоятельно назначать премьер-министра Украины и утверждать состав правительства. Он лишь будет озвучивать в Верховной Раде предложение парламентской коалиции (большинства) относительно кандидатуры премьера через свое представление. Тем не менее, Президент сможет по-прежнему самостоятельно выдвигать кандидатуры министра обороны, главы Службы безопасности и министра иностранных дел, которые, однако, должны будут утверждаться Верховной Радой.

Как и прежде, Президент сможет назначать и увольнять Генерального прокурора с согласия Верховной Рады, однако если ранее уволить Генерального прокурора он мог самостоятельно, теперь он сможет это сделать только лишь с согласия Верховной Рады.

2. За Президентом сохраняется право вето на принятые Верховной Радой законы, кроме законов о внесении изменений в Конституцию. Порядок преодоления вето Президента остается тем же. В случае преодоления вето Президента и его дальнейшего неподписания принятого закона Президентом, он подписывается председателем Верховной Рады и немедленно официально оглашается, после чего считается вступившим в силу в общем порядке.

3. Президент Украины после консультаций с председателем Верховной Рады, его заместителями (число которых теперь будет определяться самой Радой) и руководителями депутатских групп и фракций может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады в случаях, если:

1) в течение 1 месяца не создана коалиция депутатских групп и фракций (по сути— если не оформилось «парламентское большинство»);

2) на протяжении 60 дней с отставки правительства не сформирован персональный состав Кабинета министров Украины;

3) на протяжении 30 дней с начала очередной сессии пленарные заседания не могут начаться (лишь этот пункт был предусмотрен и предыдущей редакцией Конституции).

4. Президент Украины может внести в Верховную Раду предложение об инициировании процесса рассмотрения вопроса о вынесении резолюции недоверия Кабинету министров Украины, которая влечет сложение полномочий правительства. По старой Конституции такой возможности у Президента не было.

Президент одновременно теряет право самостоятельно отправить правительство в отставку.

5. Президент лишается полномочия создавать по представлению Кабинета министров министерства, ведомства и другие центральные органы исполнительной власти. Теперь этим будет уполномочен заниматься Кабинет министров самостоятельно.

3. Изменения относительно премьер-министра и Кабинета министров Украины:

1. Кабинет министров будет теперь подконтролен не только Президенту, но и Верховной Раде. Премьер-министр будет слагать свои полномочия не перед новоизбранным Президентом Украины, а перед новоизбранной Верховной Радой. О своей отставке премьер-министр также заявляет Верховной Раде, а не Президенту, как прежде. Таким образом, стоит заметить довольно сильную связь Кабинета министров и Верховной Рады, в которой последняя явно играет ведущую роль. Благодаря такой крепкой связи предполагается, что решения единого законодательного органа власти Украины будут непосредственно исполняться назначенной этим же органом структурой без недоразумений и серьезных конфликтов.

2. Кандидатура премьер-министра определяется коалицией парламентских фракций и вносится на утверждение парламента путем представления Президента.

Министр обороны, министр иностранных дел и глава Службы безопасности назначаются также Верховной Радой, только уже по самостоятельному представлению Президента.

Остальные члены правительства назначаются Верховной Радой по представлению премьер-министра. Получив «кредит доверия» от Верховной Рады, премьер, по сути, будет на свое усмотрение подбирать весь состав Кабинета, кроме нескольких должностей, которые в виде небольшого баланса отданы Президенту.

3. Теперь Кабинет министров самостоятельно создает, реорганизует и ликвидирует министерства и другие органы центральной исполнительной власти. Кроме того, теперь правительство назначает и прекращает полномочия руководителей центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав Кабинета министров. Помимо этого, по предложению премьер-министра Кабинет министров назначает, а в определенных случаях решает о прекращении полномочий всех глав местных администраций. Ранее эти важные полномочия принадлежали Президенту.

4. Другие изменения

1. Прокуратура Украины будет осуществлять функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдения законов по этим вопросам органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

ИТАК, мы вкратце ознакомились с основными изменениями, внесенными в действующую Конституцию Украины 8 декабря 2004 г. Действительно, эти изменения значительно усиливают роль парламента в политической жизни страны, предоставляя ему много новых существенных полномочий. Верховная Рада будет теперь сильно влиять на деятельность правительства, начиная с момента его назначения, и, по сути, контролировать его. Президент Украины, наоборот, лишится многих своих полномочий и будет уже не такой важной фигурой в политической системе Украины. Тем не менее, за ним сохранятся и право вето, и право роспуска парламента, и многие другие важные полномочия.

Стоит обратить особое внимание на момент вступления в силу описанных нами изменений. Поправки к Конституции, предусмотренные законопроектом №4180, вступят в силу не сразу. Как сказано в Переходных положениях, в случае принятия Верховной Радой законопроекта №3207-1 ( о нем речь пойдет далее) о внесении изменений в Конституцию, которые касаются, в основном, местного самоуправления, описанные изменения вступят в силу с 1 сентября 2005 года. Если же депутатам не удастся принять этот законопроект еще в двух чтениях и окончательно одобрить его двумя третями голосов, то уже принятые изменения вступят в силу с 1 января 2006 года. Таким образом, уже фактически через год в Украине будет действовать измененная система государственной власти, основные черты которой мы рассмотрели выше.

Изменения в Конституцию № 2 — законопроект № 3207-1

Как мы уже отметили выше, одновременно с принятием законопроекта 4180 был одобрен другой законопроект — № 3207-1. Этим документом предусматривается целый ряд значительных изменений в устройстве и организации местного самоуправления в Украине. Однако этот законопроект был одобрен только в первом чтении, а не принят полностью и статуса закона еще не приобрел. Поэтому полагаем, что его содержание не стоит рассматривать детально в данной консультации. Считаем, что этого делать сегодня не стоит по нескольким причинам.

Во-первых, текст законопроекта еще неоднократно будет изменяться и корректироваться. Вероятность того, что данный законопроект приобретет статус Закона в той редакции, в которой он принят в первом чтении, крайне мала (принятый законопроект 4180 менялся вплоть до 7.12.2004г., то есть за день до голосования).

Во-вторых, положения законопроекта 3207-1 во многом дополняют уже принятые изменения в Конституцию, а в некоторых случаях даже изменяют их. По этому законопроекту полномочия Верховной Рады еще более расширяются, уточняется порядок назначения премьер-министра. В целом, проект 3207-1 во многом расходится с положениями принятого проекта 4180 (Закона 2222-IV). Поэтому, чтобы избежать лишних недоразумений, считаем целесообразным пока лишь проинформировать о его существовании и роли (роль такова, что в зависимости от сроков принятия данного законопроекта напрямую зависит срок вступления в силу уже принятых изменений в Конституцию) и не углубляться в конкретные положения этого законопроекта. В случае принятия этих изменений Верховной Радой мы непременно ознакомим читателей с новведениями в их окончательной редакции.