|
|
   |
В номере «Вечерней Одессы» за 16 сентября 2021 года была опубликована первая часть интервью с Героем Украины, Почетным гражданином Одессы и большим другом нашей газеты Валентином Симоненко под названием «Время успешного строительства новой Украины не за горами».
Вторая часть беседы была посвящена реформе децентрализации, которая стартовала, между прочим, уже 7 лет тому назад. Напомним, что руководство страны официально заявило о ее завершении, назвав данную реформу самой успешной из всех ранее проведенных. При этом, по мнению ряда авторитетных специалистов в области государственного и местного управления, данная реформа привела страну в управленческий тупик.
— А как вы оцениваете достигнутые результаты?
— Для понимания сути процесса децентрализации нужно вернуться в уже далекий 2014 год, когда 1 апреля Кабинет Министров утвердил «Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине». Тезисами напомню основные положения этой Концепции.
Первое. Административно-территориальная система страны должна иметь три уровня: базовый уровень — громада, второй уровень — район и третий — региональный.
Второе. Разделение полномочий между органами местного самоуправления по принципу субсидиарности и наделение, прежде всего, громад максимально широкими полномочиями.
Третье. Ликвидация государственных администраций и передача функций исполнительной власти исполнительным органам соответствующего уровня местного самоуправления.
Четвертое. Четкое и полное обеспечение полномочий органов местного самоуправления необходимыми финансовыми и материальными ресурсами.
Пятое. Создание госпредставительств с контрольно-наблюдательными и координирующими функциями на втором и третьем уровнях административно-территориальной системы.
Основная цель реализации утвержденной Концепции — создание эффективной системы местного самоуправления для обеспечения предоставления качественных публичных услуг населению, согласование интересов государства и территориальных громад. Правовая и методологическая основа Концепции — калька с действий Польши во время проведения территориально-административной реформы в 90-е годы прошлого столетия.
О необходимости и безальтернативности проведения этой реформы было много сказано практически всеми руководителями страны, органами местного самоуправления. Напомню лишь некоторые высказывания одного из самых главных инициаторов и ответственного за проведение этой реформы — в то время вице-премьера, затем спикера Верховной Рады, а затем премьер-министра Украины: «Мы либо делаем эту реформу, либо страну ждет хаос», «В 2014 році повинні розробити зміни до законодавства і нормативно-правову базу. З 2015 року має розпочати роботу нова децентралізована система».
Концепция утверждена, цели и задачи поставлены, закипела робота по реализации…
Канули в Лету намеченные сроки реализации реформы и, к глубокому сожалению, первое из приведенных высказываний было реализовано. Система местного самоуправления сегодня находится в абсолютном хаосе. И на весь этот хаос в государственном бюджете страны на 2021 год предусмотрено 1 млрд. 127 млн. гривен.
— Извините, что перебиваю. Но ведь за неполных семь лет вся страна покрылась территориальными громадами базового уровня (было создано 1470 ОТГ); из них были сформированы 136 районов, вместо ранее
существовавших 490. Год назад практически во всех вновь созданных громадах и районах прошли местные выборы. На сегодня практически 100% объектов совместной собственности громад в районах перешли в коммунальную собственность последних. Были приняты изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, которыми должны регулироваться поступления финансовых средств в бюджеты громад для обеспечения их финансовой самостоятельности, и ряд других мер по обеспечению реализации реформы. И при этом вы говорите, что мрачный прогноз оправдался, система местного самоуправления находится в хаосе?
— Да, вы правы, все вышеперечисленные «достижения» в семилетнем процессе децентрализации достигнуты. Но вы, надеюсь, согласитесь со мной, что количество громад, новые районы, проведение территориально-организационных изменений в системе самоуправления не гарантируют эффективности и функциональной результативности. Децентрализация не бесконечный процесс, не самоцель, а механизм повышения результативности и эффективности социально-экономических процессов, протекающих в стране, действенный инструмент создания и проведения эффективной региональной политики.
Вспомним, что понятие «дерегулирование процессов государственного управления» начало проявляться ещё в конце 70-х — начале 80-х годов прошлого столетия. Когда экономики развитых стран окрепли, твердо стали на пути развития и перехода на новый экономический уклад. Тогда в них стали дозированно проводить кампании дерегулирования, ограниченные и по целям, и по времени, в условиях зрелой системы госуправления и регулирования. Этот процесс в странах Европейского союза имел конкретные цели — обеспечение трех «Э»: экономичности, экономической эффективности и эффективности социальной (результативности). Как говорил М.М. Жванецкий: «Важен процесс, а не результат».
В нашей же стране системы государственного управления и регулирования, как таковой, практически не существует. Она сформировалась не как единая система, а отдельными узлами и агрегатами в форме различных государственных структур, навязанных либо скопированных по подобию структур, функционирующих в развитых странах, но не соединённых между собой ни функциональными, ни административными, ни производственными связями.
Сегодня о состоянии экономики нашей страны можно говорить только с глубокой горечью и сожалением, она находится в стадии системной деградации.
В таких условиях вопрос достижения трех «Э» в нашей стране делает процесс дерегуляции бесконечным.
Сегодня власти необходимо проанализировать пройденный за семь лет путь децентрализации, сделать продуманные кардинальные поправки в процесс проведения этой реформы, а не взахлеб говорить об ее окончании и бить в литавры по поводу якобы её успеха.
— Более года в условиях полной неопределенности работают вновь созданные районные государственные администрации. В прессе все чаще звучат предложения и высказывания об их ликвидации. По вашему мнению, нужны ли они вообще?
— Да, районные администрации де-юре созданы, при этом они ничего конкретно не знают о своих реальных функциях. Эти функции вот уже два года государство не может четко назвать и делегировать в соответствии с законом. Ведь закона нет. Он уже около двух лет находится на рассмотрении в Верховной Раде. Районные советы функционируют, но без нормально работающих районных администраций, выполняя роль посредников и информационных площадок между областным и базовым уровнями управления.
Для нормального положения вещей по обеспечению организации власти и управления на государственном и местном уровнях, должны быть законодательно закреплены полномочия и функции всех звеньев власти. Без этого целей, сконцентрированных в трех «Э», нам не достичь.
Но однозначно ответить на ваш вопрос, нужны ли районы вообще, — нельзя. Необходимо выяснить ряд вопросов в контексте определения — является ли эффективной смена старого районирования и организации власти на вновь созданное? Не даром в народе говорят: «Лучшее есть враг хорошего».
Для этого, прежде всего, необходимо выяснить, является ли продуманной и обоснованной конфигурация и количество новосозданных районов не только с территориальной, но и с функциональной точки зрения.
Даже блиц-анализ показывает, что такого обоснования практически нет ни по одному новосозданному району. Районы формировались спонтанно, по мере возникновения проблем и коллизий, возникающих в процессе добровольного формирования громад.
В ходе реформы децентрализации возникали вопросы, которые необходимо было как-то решать. Селения, села, некоторые города объединялись в ОТГ, сельские советы были ликвидированы, образовались советы депутатов ОТГ и старосты вместо бывших сельсоветов. Уровень некоторых ОТГ приблизился к масштабам существовавших районов. Например, Балтская ОТГ Одесской области стала занимать 95% Балтского района. А наши «соседи», в Херсонской области, вышли на формат: один район — одна громада (Новотроицкая и Геническая ОТГ).
В результате возникли коллизии и проблемы с существующими районами, встал вопрос необходимости и смысла их существования, когда все градообразующие предприятия, большинство финансово-бюджетных прав, земельных ресурсов были переданы в ОТГ.
Для решения этих проблем Верховной Радой Украины было принято решение о создании укрупненных районов по территории и населению таким образом, чтобы приблизиться к масштабам территориального раздела в странах ЕС, где районы имеют минимальную численность 150 тысяч человек.
Так, больше, чем в три раза было сокращено количество районов (с 490 ранее существовавших до 136 вновь созданных, причем 17 из них в Крыму и на неподконтрольных территориях Донбасса). Наибольшим районом в стране стал Днепровский — 1,179 млн.человек, а наименьшим — горный район Верховинный (30 тыс.человек). Это противоречит критериям, определенных постановлением Верховной Рады Украины (новые районы должны иметь от 150 тыс. до 800 тыс. жителей, для горных районов — больше 100 тыс.), и стандартам ЕС, в которых уровень статистических территориальных единиц NUTS3 должен иметь от 150 тыс. до 800 тыс. населения. Как показывает опыт стран ЕС, увеличение либо уменьшение количества жителей в районах от принятых норм, лишает значительную часть населения возможности получения необходимых социальных и административных услуг.
Многочисленные обращения руководства областей в Кабинет Министров, Верховную Раду о бездумном, чисто формальном подходе по нарезке ими новых районов, к сожалению, остались без каких-либо последствий.
Границы новых районов были определены, но функционально ничего не изменилось, к тому же породило новые коллизии и проблемы во взаимоотношениях город — громада —район. На новообразованные районы территориально стали накладываться агломерации — ареалы развития с существующими хозяйственными связями больших городов.
В реальной жизни это означает создание труднопреодолимых проблем в развитии больших городов.
Для конкретного примера, вспомним положение ныне действующего Генерального плана города Одессы до 2031 года, где определена так называемая «Большая Одесса» — территория-агломерация от Григорьевского до Днестровского лимана. Зона взаимных интересов Одессы и прилегающих территориальных громад включает города Черноморск, Южный, Теплодар и ряд других, а также Овидиопольский и часть Беляевского и Лиманского районов.
Территория зоны влияния Одессы (с населением 1 млн. 51 тыс. чел.) составляет около 12% всей территории области (с численностью населения 340 тыс. человек). Её развитие, решения комплекса социально-экономических проблем тесно увязаны и должны осуществляться в органической связи с развитием города.
И здесь возникает сакраментальный вопрос, а как и кто должен определять и создавать органические связи субъектов хозяйствования на территории одесской агломерации? Ведь сегодня законодатели уравняли по функциям Одессу со всеми созданными ОТГ, а районы управленческими функциями не обладают и не будут обладать.
Подобная ситуация характерна не только для нашего города, но и для всех больших городов и областных центров страны.
— Проблемы, возникающие в работе местных государственных администраций и отдельных территориальных громад, в том числе больших городов, в вашем изложении кажутся практически непреодолимыми. Решит ли их рассматриваемый в Верховной Раде закон о размежевании функций между ними?
— Несмотря на то, что выборы депутатов во вновь созданные районные советы прошли более года назад, и уже сформированы новые районные госадминистрации, но до конца не определены их полномочия и функции.
Сегодня де-юре функции и полномочия между громадами и райадминистрациями регулируются законами «О местном самоуправлении в Украине» и «О местных государственных администрациях», а де-факто — практически никак.
Созданные по новым правилами укрупненные районы не имеют адекватного законодательного определения своего статуса. Принятое Верховной Радой постановление «О создании и ликвидации районов» содержит лишь перечень районов, которые ликвидируются и которые создаются в укрупненном виде. Районные советы и районные администрации просто существуют без законодательно закрепленных полномочий и функций уже более года.
Для определения и закрепления законодательно таких функций в Верховную Раду было подано два ключевых документа.
Проект Закона «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украины» от 28.01. 2021 года должен был заменить действующий Указ Президиума Верховного Совета Украинской ССР «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР» от 12 марта 1981 г., однако и в тексте этого документа перечня функций и задач, которые должны решать укрупненные районы, как представители исполнительной ветки власти, нет. Этот проект закона (когда он будет принят) функционально практически ничего не решает.
Второй законопроект, внесенный в Верховную Раду, — это проект Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О местных государственных администрациях» и некоторые другие законодательные акты Украины относительно реформирования территориальной организации исполнительной власти в Украине», зарегистрировался в Верховной Раде 30.10.2020 года под № 4298. Хорошо помню регистрационный номер этого документа по бесконечным негативным отзывам со стороны представителей местного самоуправления и по длительными коллизиями при его обсуждении в Верховной Раде.
В проекте этого закона предусмотрено, что районные государственные администрации, согласно Конституции Украины (в которую также необходимо внести поправки, касающиеся децентрализации власти), обеспечивают выполнение отдельных полномочий районной рады, координационные полномочия и полномочия по обеспечению законности на территориях соответствующих районов. Однако данный проект закона после многочисленных обсуждений (на протяжении более двух лет) остается не принятым Верховной Радой и, таким образом, не определяет ни полномочия, ни функции районных администраций.
Единственный положительный момент в процессе рассмотрения этого законопроекта заключается в том, что специалисты Минрегиона Украины, как его разработчики, соглашаются с тем, что сейчас существует большая неопределенность и конфликтная ситуация в распределении функций между районными государственными администрациями (РГА), местными государственными администрациями, объединёнными территориальными громадами (ОТГ) и областными государственными администрациями (ОГА). Отсутствует правовой механизм мониторинга и реагирования местных государственных администраций на решения органов местного самоуправления.
Я назвал далеко не полный перечень проблем. И эти все вопросы должны быть решены в Законе Украины «О местных государственных администрациях», который, повторюсь, уже больше двух лет находится на рассмотрении в Верховной Раде.
— Достаточно доходчиво вы рассказали о «достижениях» в проведении «самой успешной реформы» в стране. Какие, по вашему мнению, причины такого положения и таких результатов этой реформы, да и многих других реформ в стране?
— На мой взгляд, ключевой ошибкой, допущенной при организации проведения реформы децентрализации, было то, что с самого начала был проигнорирован принцип первоочередности достижения экономического развития и рационального размещения продуктивных сил страны с учетом специализированных возможностей территорий.
В странах ЕС сначала были проведены экономические реформы, построена система эффективного взаимодействия предприятий в регионах, определено участие каждого региона в общегосударственной цепочке создания дополнительного валового внутреннего продукта. Определены так называемые функциональные территории — целостные объединения взаимосвязанных населенных пунктов с близко расположенными предприятиями и различными организациями с тесными экономическими, финансово-хозяйственными, социальными, культурными связями.
а де-факто — практически никак
И уже тогда, на основании этих функциональных территорий формировались новые структуры и уровни административно-территориальных единиц. Такой подход дал возможность реально приблизить процесс администрирования и управления экономическим и социальным развитием территории до реальных потребностей и конфигураций, сформированных функциональной системой.
У нас процесс проведения реформы децентрализации шел и продолжает идти с точностью до наоборот.
Горько и обидно, что так бездумно и непрофессионально потрачено 7 лет на процесс без какого-либо положительного результата. И это при том, что в основу стратегии проведения реформы местного самоуправления в нашей стране, как утверждают её авторы, положен опыт успешно проведенной реформы в Польше. Но практически и в конкретных действиях — это не использование опыта (так как никто в глубину процесса не вникал), а слепая калька с польских реформ.
В Польше, стране ЕС, сначала был реализован пакет экономического обновления страны (так называемый план Бальцеровича шоковой терапии и экономического возрождения), а потом на основе сформированных точек экономического роста была проведена реформа по перераспределению управленческих, административных полномочий между административно-территориальными единицами, что привело к упрощению и облегчило доступ к административным услугам для бизнеса и населения.
У нас, не погрузившись в глубину проблемы, не осознавая масштабности процесса, попытались провести одновременно формирование новых административно-территориальных единиц и системы оказания социально-административных услуг, забыв при этом о необходимости создания экономического базиса, необходимого для финансово-бюджетного обеспечения выполнения органами государственной власти своих обязанностей и функций.
— Возможно, это недосмотр или упущение должностных лиц, ответственных за проведение этой реформы?
— К сожалению, нет — это система. За 30 лет нашей независимости ни одна из острейших проблем становления государства не была решена в результате проведения реформ. Вспомним судебную, пенсионную, налоговую реформы, реформы ЖКХ, образования, медицины, земельную и другие. Все они были начаты, но не доведены до конца, тем самым нанося непоправимый ущерб стране, обществу, конкретным людям.
Одна из важнейших причин та, что, приступая к практической реализации тех или иных реформ, руководство страны профессионально не определяет четкие принципы их проведения, порядок и систему реализации, критерии эффективности и результативности. При этом, по традиции, результаты работы управленцев в проведении реформ не важны, о них никто не спросит, нет ни механизма, ни процедуры проверки результативности и достижения поставленных задач. Реальные цели власть предержащих — политические и карьерные, причем не системные, а персональные — рост популярности в обществе, накачка собственного имиджа, трамплин для движения вверх по ступеням власти.
— Но какие всем нам сделать выводы из сказанного?
— Отвечу кратко. Прежде всего, власти следует коренным образом изменить подход к выработке стратегии проведения реформ, выбору реальных путей достижения поставленных целей. Как правило без исключений, это должен быть наш собственный, отечественный продукт с учетом исторического, политического наследия, экономического и демографического состояния страны.
А всем нам как можно быстрее из обывателей трансформироваться в активных граждан страны. При этом не терять оптимизма и надежды на лучшее. Помнить, что дух Одессы помогал нашему городу выходить победителем из самых трудных обстоятельств.
— И последний вопрос. В своих книгах, статьях об Одессе, да вот и сейчас вы употребляете словосочетания — «Дух Одессы», «Душа нашего города». Какой смысл вы вкладываете в эти понятия?
— Отвечу. Вопрос, безусловно, неожиданный и многоплановый…
Для начала вспомним, что понятия «душа», «дух» имеют религиозные и философские трактовки. В религиозной трактовке под «душой» понимается данная Богом бессмертная, бестельная, духовная, независимая от тела сущность (природа) человека. А «дух» — изначально движущая сила, присущая всему живому.
В философской трактовке «дух» — это настроение или, вернее, состояние человека или коллектива. Вспомним словосочетания «дух победы», «дух созидания», «дух единства», «коллективный дух» и другие.
Исходя из этих понятий, я употребляю словосочетания «Дух Одессы», «Душа Одессы» потому, что убежден: каждый город — это живой организм. У каждого города есть свой характер, своя душа, которые оказывают громадное влияние на жизнь каждого горожанина. Не даром в народе бытует поговорка, что каждый город имеет свой норов.
Нам, одесситам, волей судьбы бесконечно повезло, что мы живем в городе-личности, душа и дух которого характеризуется понятиями: свобода, патриотизм, созидание, предприимчивость и оптимизм. А существующий симбиоз жизни города и конкретного горожанина вырабатывает в характере подавляющего большинства одесситов вышеперечисленные понятия души и духа города. Обуславливает концентрацию в городе талантливых, знающих, креативных людей, любящих свой город и вносящих конкретный вклад в его развитие.
Это и есть тот смысл, подтекст употребляемых мной сочетаний «душа города», «дух города».
Давайте эту новую тему обсудим при нашей следующей встрече.
Интервью вел Олег Суслов