|
|
   |
В Нидерландах 6 апреля 2016 года пройдет референдум по вопросу одобрения Соглашения об ассоциации Украины с ЕС. Он является прямым следствием голландского Акта о консультативном референдуме — закона, вступившего в силу 1 июля 2015 года, который позволяет гражданам инициировать референдум по большинству законов и договоров после их утверждения обеими палатами парламента Нидерландов.
Этот так называемый «корректирующий» референдум станет, по сути, экспериментом с прямой демократией, который дает голландским гражданам возможность отклонить решения, принятые на политическом уровне.
То, что именно украинское соглашение стало предметом референдума, является случайностью, и это можно подтвердить, проследив ход событий. Просто это был первый юридический текст, одобренный в парламенте Нидерландов после вступления в силу Акта и, следовательно, первая возможность испытать его последствия на практике.
Впрочем, основной вопрос заключается в том, какими будут последствия, если голландские граждане выступят против ратификации Соглашения об ассоциации Украина-ЕС. Это не является нереалистичным сценарием, учитывая, что первые опросы показывают значительный перевес приверженцев ответа «нет».
Премьер-министр Марк Рютте сообщил, что правительство дождется результатов референдума и только затем будет принимать решение о его последствиях. Европейский парламент лишь принял к сведению предстоящий референдум с «надеждой, что голландский народ будет принимать решение, учитывая преимущества соглашения и осознавая ощутимые последствия для ЕС и для Нидерландов в частности».
А президент Еврокомиссии Юнкер предупредил голландцев, что голосование «против» способно «открыть двери для большого континентального кризиса», но так и не уточнил, почему это может случиться.
Между тем, правовые последствия отрицательного голландского референдума могут быть ограниченными. Как уже отмечалось, референдум является консультативным, существует требование о минимальном пороге явки в 30%. Но если против ратификации соглашения, вынесенной на референдум, проголосует значительное большинство населения, политические лидеры не могут просто игнорировать этот результат.
То же самое было в 2005 году, после консультативного референдума по поводу Договора об учреждении Конституции Европы. Тогда, несмотря на консультативный характер, отрицательное голосование привело к тому, что Голландия не смогла ратифицировать Конституционный договор Евросоюза.
Можно было бы предположить, что такая же судьба ожидает Соглашение об ассоциации Украина — ЕС. Этот документ представляет собой так называемый «смешанный договор» — его подписантами являются и ЕС, и все 28 стран-членов Европейского союза, так что он требует ратификации всеми сторонами, прежде чем сможет вступить в силу.
Однако есть существенные различия между изменением учредительных договоров ЕС — и ратификацией любого смешанного договора.
Ключевое различие состоит в том, что основной объем Соглашения об ассоциации Украина — ЕС относится к исключительной компетенции ЕС. Это означает, что решение Нидерландов не ратифицировать Соглашение об ассоциации с ЕС не сможет привести к таким же далеко идущим последствиям. Самым явным последствием подписания такого протокола будет формальное изменение договора с Украиной — из него будет исключена одна из договаривающихся сторон, а именно Нидерланды.
В результате положения Соглашения об ассоциации, которые входят в компетенцию стран-членов (а не в компетенцию ЕС!), не будут распространяться на Нидерланды. Но если вспомнить, что ключевые части Соглашения с Украиной относятся к компетенции ЕС, а не отдельных стран-членов, то голландское неучастие в договоре будет весьма невелико.
Между тем, остается важной позиция Нидерландов в Совете ЕС, который еще должен официально заключить соглашение от имени Евросоюза.
Европейская комиссия представила свое предложение в поддержку соглашения с Украиной еще 23 мая 2013 года, а Европарламент ратифицировал этот договор 16 сентября 2014 года, параллельно с Верховной Радой. Теперь, в соответствии с п. 6 ст. 218 Договора о функционировании Европейского Союза, Совет ЕС должен утвердить решение о заключении договора. Такое решение пока не принято, и важно, что оно должно быть поддержано единогласно.
Вероятно, отрицательный результат голландского референдума не повлияет на формальное утверждение соглашения от имени ЕС. В конце концов, сфера действия референдума ограничивается вопросом, согласны ли голландские граждане принять или отклонить утверждение Соглашения об ассоциации Украина—ЕС голландским парламентом. Следовательно, и результат референдума касается только части участия Нидерландов в Соглашении с Украиной.
Что же касается части, которая находится в компетенции ЕС, то здесь действует другая процедура ратификации, которая включает три этапа — предложение Еврокомиссии, согласие Европарламента и одобрение Совета ЕС (то есть нидерландский парламент здесь не задействован. — Ред.).
Гипотетическое голландское вето на решение Совета, в случае, если результат референдума будет отрицательным, означало бы игнорирование самой сути этого различия. Это не стало бы «победой демократии», как провозглашают инициаторы референдума — скорее, наоборот. Разрешить сравнительно небольшой части населения в относительно небольшом государстве-члене ЕС заблокировать вступление в силу соглашения, утвержденного национальными парламентами 29 стран и Европейским парламентом, было бы крайне цинично.
В этом случае будет подорвана целостность и легитимность Евросоюза как игрока на международной арене, с учетом того, что другие, во многом сопоставимые договоры останутся в силе.
Наконец, не будем забывать, что значительная часть Соглашения об ассоциации (в том числе раздел о Зоне свободной торговле. — Ред.) уже сейчас применяется на временной основе. Голландское решение об отказе от утверждения договора с Украиной не будет автоматически влиять на эту практику, именно потому, что предварительное применение входит в исключительную компетенцию Евросоюза. Это напрямую прописано в утвержденном ранее решении Совета ЕС.
Подводя итог, можно ожидать, что практические правовые последствия голландского референдума окажутся минимальными, даже если ратификация соглашения в Нидерландах будет отклонена. Впрочем, на политическом уровне последствия могут быть более значительными. Отрицательное голосование подавляющим большинством поставит голландское правительство в неловкое положение именно в тот момент, когда Нидерланды председательствуют в Совете ЕС. Также это стало бы дополнительным раздражающим фактором для Евросоюза в целом, с учетом предстоящего референдума по выходу Британии из состава ЕС и рост евроскептических настроений на континенте.
Петер ВАН ЭЛСУВЕХЕ. Профессор Европейского права в университете Гента, академический координатор Модуля Жана Моне «Правовое измерение внешней политики ЕС», аффилированный член Центра права международных отношений ЕС в Институте Ассера (Гаага). Печатается с сокращениями по материалам «Украинской правды»