|
|
   |
Наука и практика доказывают, что успешное развитие государства, динамический рост благосостояния граждан на 60—70% зависят от системного подхода к управлению общественными процессами и связанной с этим эффективностью государственного управления, и лишь на 30—40% — от других факторов.
Стране для проведения успешных радикальных экономических преобразований прежде всего необходимо создать адекватную систему управления, которая смогла бы на базе рыночных отношений, государственного регулирования, информационных технологий и новых морально-этических позиций обеспечить эффективность производства, удовлетворить потребности населения.
Именно поэтому в развитых, успешных странах государственное управление выделено в самостоятельный вид деятельности, требующий от людей, возглавляющих этот процесс, соответствующего образования, государственного мышления, профессиональных и личных качеств. Результаты их деятельности оценивают конкретные граждане страны, общество в целом, а также мировые рейтинговые агентства, напрямую связывая их с будущим и указывая место в мировой иерархии.
Согласно данным Мирового экономического форума за 2016 г., Украина находилась на 130-м (из 144 стран) месте в категории «Эффективность правительства», на 103-м — в категории «Прозрачность формирования государственной политики» и на 115-м — в категории «Бремя государственного регулирования».
Заземляя приведенные показатели на реальное положение Украины как беднейшей страны в Европе и учитывая критическую демографическую ситуацию, приходится констатировать: без создания и обеспечения функционирования эффективной системы государственного управления существенных сдвигов к улучшению социально-экономических процессов в стране не будет. Как и 26 лет подряд, «радикальные» реформы будут безрезультатным, бесконечным процессом.
Трагикомедия бесконечно проводимых в стране экономических реформ получила оценку подавляющей части общества: «Тихо хлюпає сум, пливе безнадiя». Но два года назад появился проблеск, когда девятнадцатый по счету премьер-министр Владимир Гройсман через пять минут после своего утверждения с главной трибуны страны — трибуны Верховной Рады — заявил депутатам и всей Украине: «Я вам покажу, как надо управлять государством».
И показ начался... В течение первых трех месяцев его работы из стен Кабинета Министров вышел ряд основополагающих документов: «Программа деятельности Кабинета Министров Украины», «План приоритетных действий на 2016 год» и «Стратегия реформирования государственного управления на 2016—2020 годы».
Чтобы оценить их качество, приведу основные выводы анализа этих документов. Никакой конкретики, поставленные задачи в большей степени напоминают лозунги, нереальные планы, размытые приоритеты и отсутствие реперных точек в решении поставленных задач. Мизерное количество показателей, все сводится к рейтинговым оценкам, критерии которых безосновательно обобщены, что не дает возможности определить правильность действий в поэтапном движении к целям. Такой подход априори предопределил своеобразный принцип управления: планируем одно, делаем (если делаем) другое, а отчитываемся за третье, но все исключительно со знаком «плюс».
Поквартальные и годовые информации Кабинета Министров, а не отчеты, как требует закон, никакой связи с утвержденной программой деятельности Кабмина не имеют и представлены в виде неконкретных заключений и сомнительных утверждений, а также призывов премьер-министра одной тональности и одного направления: «Мы остановили общественный и экономический кризис в стране. Рост демонстрируют все виды экономической деятельности реального сектора». Анализа истинного положения в стране, цифр и доказательств не надо! Такова была информация для депутатов ВР и общества по итогам работы Кабмина за 2016-й и 2017 г.
Проблеск появившейся надежды, что наконец-то на 25-м году нашей независимости появился руководитель, понимающий, что ключевым, основополагающим звеном в проведении реальных экономических реформ является эффективная система государственного управления, угас — в среде непрофессионализма, амбиций, отсутствия необходимых конкретных знаний.
И здесь возникает ряд вопросов. Заявляя на всю страну, что он «покажет, как управлять страной», — знал ли Владимир Борисович, что такое система государственного управления, как она реализуется через систему государственной власти? Убежден, что не знал, не понимал и даже не представлял многогранности этих понятий.
Ведь государственное управление — это целенаправленное, организующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Властные полномочия реализуются, согласно Конституции Украины, по принципу их разделения на исполнительную, законодательную и судебную ветви власти. А субъектами государственного управления являются:
— законодательные органы;
— исполнительные органы;
— органы суда и прокуратуры.
Так о каком показательном управлении страной говорил Владимир Борисович, возглавив только одну из ветвей власти? Говорил, не понимая и не осмысливая сути общественного явления — государственного управления, руководствуясь одним — иллюзией знаний, якобы приобретенных за годы своей практической деятельности на уровне местного самоуправления.
Кадровое цунами перенесло мэра Винницы сначала в кресло вице-премьер-министра — министра региональной политики, а затем — волей президента и стечением обстоятельств — на олимп власти, в кресло председателя ВР. Безусловно, за это время можно было понять суть многоэлементного, многоаспектного и многоплоскостного социального явления — системы государственного управления. Но при условии проникновения в глубину проблемы в научном, организационном и практическом измерениях, обладая базовым образованием и базовыми знаниями, а также имея соответствующий опыт деятельности. В толщу этих проблем, как показали конкретные результаты его двухгодичной работы в качестве премьер-министра, никто не собирался погружаться.
В марте 2014 г. вице-премьер-министр — министр региональной политики, строительства и ЖКХ Владимир Гройсман заявил, что реформы в системе местного самоуправления являются ключевым звеном проводимых реформ, и они будут выполнены в течение трех, максимум четырех лет.
Прошло четыре года, и несмотря на все потуги ответственного лица, эти проблемы пребывают в эмбриональном состоянии. Так, если до начала реформы децентрализации в Украине насчитывалось 11 215 громад, то за период с 2014-го по 2017 г. в ОТГ объединилось всего 3313 громад, а это меньше 30%. Кроме того, только четверть из них финансово самодостаточны и не требуют дотаций из госбюджета.
В бытность Владимира Борисовича спикером парламента с его легкой руки одна из основных конституционных функций Верховной Рады — контрольная — канула в Лету, а Счетная палата — четко работающий механизм по реализации этой функции — была поставлена на самоуничтожение.
Перечень подобных провалов и просчетов Владимира Гройсмана на должностях, предшествующих премьерству, можно продолжить длинным списком. Главное в этом вопросе то, что рвущиеся к власти не понимают, что государственно-административное управление — это особый вид деятельности по управлению делами страны, в рамках которых практически реализуется исполнительная власть через ее органы и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства. Руководить и отвечать за результаты имеет моральное и профессиональное право лишь тот, кто обладает в этой области научными и приобретенными с опытом управленческими знаниями, имеет авторитет в обществе по исповедуемым им идеалам и ценностям.
У человека, не обладающего вышеперечисленным, но получившего властные полномочия, срабатывает инстинкт ранее приобретенного жизненного опыта. Он делает то, что знает, чем занимался ранее. Еще английский философ Фрэнсис Бэкон утверждал: «Каждый человек делает то, что знает».
Правоту слов Бэкона подтверждает и сам премьер, когда невольно демонстрирует свое истинное отношение к знаниям. Так, выступая перед студентами Национального технического университета «Киевский политехнический институт имени Игоря Сикорского», он заявил: «На самом деле и я, и вы понимаем, что ваши дипломы не нужны ни мне, ни вам самим». Действительно, для ныне правящей элиты они не нужны... Иллюзия знаний, деньги, покровительство из-за рубежа — вот составляющие успеха для большинства власть предержащих в нашей стране.
Именно из-за такого подхода к пониманию сути госуправления у нас процветают местечковые методы решения общегосударственных вопросов, отсутствует понимание масштабности проблем, последствий тех или иных правительственных решений, их влияния на различные звенья, органы, структуры, причастные к этим вопросам. В итоге деятельность правительства сводится к следующей формуле: планы и стратегию развития пишем для МВФ и под их диктовку, принимаем законы и делаем реформы для ЕС и США (опять под их диктовку)... А где же интересы нашего государства, конкретных людей? Об этом мы узнаем из речей и призывов президента и премьер-министра, а не из конкретных перемен в жизни общества к лучшему.
Непрофессионализм в госуправлении порождает хроническую всеразрушающую болезнь для страны. Проводимые социально-экономические реформы трансформируются в бесконечный процесс, без каких-либо положительных результатов для государства, общества, граждан.
Именно поэтому оценка эффективности госуправления является аксиомой номер один для любой успешно развивающейся страны, что сводится к определению ряда показателей действующего правительства:
— экономичность — минимизация стоимости ресурсов, направленных на действия с учетом существующего качества;
— эффективность — соотношение между продуктами в форме товара или услуг и ресурсами, использованными для их производства;
— результативность — результаты сравнительно с целями, сопоставимые с объемом использованных ресурсов, потраченных для достижения этих целей.
Эти показатели в некоторой степени варьируют в разных странах, но основа и подход к оценке остаются теми же. Так, в некоторых государствах, особенно в США, речь идет о производительности. В этот единый термин вкладывается сущность понятий «экономия», «результативность» и «эффективность».
И здесь возникает вопрос: оценивает ли свои действия и ход реформ наша исполнительная власть или какая-либо государственная институция, исходя из общепринятых в мировой практике критериев? Ответ однозначный — нет.
Обществу скармливают полуправду о положении дел в экономике, социальной сфере. В обращениях к населению, в публичных докладах, в информациях, имитирующих отчеты о проделанной работе или о ходе очередной реформы, звучат только победные реляции о новых достижениях, о новой порции якобы необходимых реформ для продвижения вперед и достижения призрачной «стратегической цели» — вступления в Евросоюз, а в подтексте — для получения очередного денежного транша от МВФ.
В конце прошлого года президент Порошенко заявил, что в Украине осуществлено 144 реформы. Выделю ключевое слово «осуществлено». Об экономичности, эффективности и результативности их проведения не сказано ничего.
Этот пробел заполнил премьер-министр Гройсман, который публично проинформировал: «У нас есть все основания говорить о том, что мы сегодня, во-первых, преодолели кризис, который был вызван многими факторами, и сегодня мы исправили ситуацию. Сегодня с каждым годом, с каждым месяцем стабилизация будет происходить во всех сферах жизни нашей страны».
Итог «титанической» работы в 2017 г. как бы подвел глава Стратегической группы советников по поддержке реформ в Украине при премьер-министре Иван Миклош, который в опубликованной им статье утверждал: «за последние четыре года сделано больше, чем за 20 с лишним лет. Хотя и этого недостаточно, чтобы процесс стал неотвратим». Значит, все будет продолжаться как есть и далее... «Наилучшие результаты были достигнуты в сфере макроэкономической стабилизации, стабилизации государственных финансов, снижении инфляции, стабилизации валютного курса и очистки банковской системы».
Какой можно сделать вывод после таких заключений высших должностных лиц и уважаемых иностранных советников о положении дел в государстве? По всей вероятности, только один: экономика Украины на подъеме, людям жить стало лучше и веселей, худшее позади, все проблемы страны решаются.
Но, к огромному сожалению, реально в объективных показателях экономичности, эффективности, результативности деятельности правительства, в решении им конкретных проблем жизни общества и государства в целом — все с точностью до наоборот.
Так, решать одну из важнейших проблем — обеспечения энергетической безопасности страны — начало предыдущее правительство, а продолжило ныне действующее — со рвением, заслуживающим подражания.
В октябре 2015 г. Кабмин принял решение об отказе от закупок российского газа, и с ноября стал закупаться фактически тот же российский газ, но через европейских трейдеров. Это событие было прокомментировано практически всеми руководителями нашей страны как эпохальная победа в борьбе за энергетическую безопасность. Но в комментариях и пафосных выступлениях не упоминалось о цене принятого решения для экономики, о его эффективности и рисках реализации.
Практически та же ситуация и с поставками энергетического угля из-за океана. Обладая запасами угля международного значения, вследствие непродуманной налоговой, инвестиционной политики, блокады Донбасса Украина фактически уничтожила свою угольную отрасль. В декабре в Одессу прибыла первая партия угля из-за океана. Президент прокомментировал это событие как «важный вклад в энергетическую безопасность страны», «яркое свидетельство взаимовыгодного сотрудничества». Эти слова подхватила вся управленческая рать, виновная в уничтожении нашей угольной отрасли. Баржу с заокеанским углем встречали с музыкой, гимном Украины, цветами и хлебом-солью. Но о стоимости привезенного угля никто не проронил ни слова.
В приведенном выше примере в действиях правительства нет и намека на стремление к эффективности и экономичности работы. Наоборот, подобное решение свидетельствует о непрофессионализме, который приводит к неэффективному расходованию финансовых и материальных ресурсов государства, ложится тяжелейшим тарифным прессом на каждого гражданина.
Положение усугубляется перманентным и повсеместным вмешательством политики и политиков в работу исполнительной власти, что еще больше снижает ее эффективность. Эту ситуацию в наших сегодняшних реалиях практически невозможно изменить. Вывод напрашивается один — вся деятельность исполнительной власти, функционирующая система госуправления направлена на разрушение экономического потенциала страны, деградацию социальной сферы, обнищание и одичание общества. Устойчивые, созидательные процессы в развитии государства в этих условиях практически исключены.
Истинное положение дел ретушируется и камуфлируется полуправдой и хронической болезнью управленческого нарциссизма первых руководителей государства.
Однако основной макроэкономический показатель состояния экономики (ВВП) вот уже два года показывает рост. В чем противоречие?
В нормально функционирующей экономике валовой внутренний продукт растет прежде всего за счет добавленной стоимости в сельском хозяйстве, промышленности и сфере услуг. В 2017 г. промышленность нашей страны не показала положительных результатов (минус 0,1%), сельское хозяйство дало отрицательный результат около 2,7%. Услуги действительно дали прирост (в основном торговля). Но в торговле наблюдается устойчивая тенденция к росту отрицательного сальдо внешнеторгового баланса, который по итогам 2017 г. превысил показатель 2016 г. практически на 1,4 млрд. долл. Импорт давит экспорт, убивает отечественного производителя, является одним из факторов девальвации гривни.
Такие источники роста не способствуют экономической стабилизации, полностью зависят от конъюнктуры внешнего рынка и дают результаты в пределах статистической погрешности. В нашей конкретной ситуации этот процесс можно сравнить с пузырьками газа метана, вырывающегося на поверхность болота — системного кризиса, покрывшего всю страну.
Напомню: на 01.04.2016 г., когда г-н Яценюк передал бразды правления г-ну Гройсману, объем валового внутреннего продукта в Украине, по данным Всемирного банка, в долларовом исчислении составлял 34,6% от уровня на 01.01.1991 г. Сегодня, по нашим расчетам, этот уровень составляет всего 37,4%.
Хотя и в это трудно поверить, но «процесс роста» стал краеугольным камнем в пиар-кампании нашего премьера. В эйфории от «достигнутых успехов», в приступе реформаторского экстаза с трибуны Международного экономического форума он заявляет: «Призываю всех инвестировать, потому что вряд ли мы сможем найти на карте современной Европы и даже мира страны, которые смогут обеспечить такой экономический рост, который будет демонстрировать Украина». Правда, не уточняя, когда.
Чтобы обеспечить устойчивый рост экономики, нужен мощный поток инвестиций. Но для этого исполнительной власти необходимо решить ряд основополагающих проблем: обеспечить устойчивую макроэкономическую и финансовую стабильность, иметь пакет привлекательных, высокоэффективных масштабных проектов. Обеспечение этих условий — прямые функции исполнительной власти. Так что конкретно сделал за два года Кабинет Министров?
Вот результаты:
— иностранные инвестиции в экономику нашей страны в 2017 г. составили всего 2,3 млрд. долл., что меньше, чем в 2015-м и 2016 г., а по сравнению с 2012 г. их объем упал в три раза;
— утвержденный законом уровень ежегодной инфляции фактически перевыполняется на 150—200%;
— при декларируемой и афишируемой финансовой стабилизации и росте ВВП Нацбанк поднимает учетную кредитную ставку с 14,5% до 16%.
Если к этому добавить проблемы рейдерства, коррумпированность судебной системы, то призыв главы правительства к зарубежным инвесторам — даже не глас вопиющего в пустыне, а не что иное, как обострение хронической болезни — управленческого нарциссизма.
Но, к сожалению, дело не в прогрессирующей управленческой болезни 19-го премьер-министра — еще немножко, и будет очередной, 20-й премьер-министр. Дело в экономическом состоянии страны, которая вот уже пятый год балансирует на грани финансового дефолта. В газете КМУ от 03.02.2018 г. в рубрике «Цифра дня» опубликовано: «305,926 млрд. грн. — у таку суму оцiнює Мiнфiн загальнi виплати за державним боргом у 2018 роцi за рахунок коштiв державного бюджету». А это 34,8% доходной части госбюджета в 2018 г. Но запланированный объем доходов еще надо обеспечить. Рост госдоходов в 2018 г. Кабмин предусматривает прежде всего за счет роста цен, импорта и девальвации гривни. И как показывает жизнь — для правительства это посильная задача, за счет населения страны.
А вот решение задачи по снижению уровня годовой инфляции до 7% или по обеспечению роста промышленности в текущем году на 9% — это, как показывает жизнь, не для правительства. Это только планы, которые власть преподносит обществу и иностранным инвесторам как свершившийся факт.
В этом году мы каждую третью гривню доходной части госбюджета выплатим на обслуживание и погашение государственного долга. Не выплатим — не получим очередного транша от МВФ. Не получив транша, встанем перед фактом государственного банкротства (полная или частичная неспособность страны выплачивать внешний и внутренний долги). Долг из года в год демонстрирует динамический рост и на 01.01.2018 г. уже превысил отметку 80% годового ВВП — при предельной планке финансовой безопасности 60%.
Таково горькое реальное финансово-экономическое состояние страны.
Лакмусовой бумажкой безответственности и управленческой некомпетентности является работа по реализации «Стратегии реформирования государственного управления Украины на 2016—2020 годы». Стратегии, которую вновь избранный премьер-министр анонсировал словами-обещаниями, что он покажет, «как нужно управлять государством».
Анализ этого документа говорит о том, что его авторы и единогласно проголосовавшие за него члены Кабинета Министров не знают, что же конкретно надо реформировать, какие ключевые проблемы госуправления надо решать. А о механизмах их решения, реперных отметках достижения декларированных задач вообще ни слова.
Интуитивно понимая, что процесс создания и утверждения стратегии прошел с точностью до наоборот, в мероприятиях КМУ по ее реализации записали пункт: «Для определения секторальных проблем в отдельных сферах государственной политики необходимо провести функциональное обследование, в частности, на протяжении 2016—2018 годов в сфере бюджетной (Минфин), региональной (Минрегион) политики, развития экономики в целом и отдельных ее секторов (Мининфраструктуры и другие министерства), а до конца 2020 года в других сферах государственной политики».
Привожу этот пункт мероприятий не для того, чтобы подчеркнуть непонимание руководством Кабмина сути деятельности исполнительной власти: ведь последняя не определяет ни внутреннюю, ни внешнюю политику страны, она ее реализует — исполняет. Согласно же Конституции определение политики государства — прерогатива Верховной Рады. Но это, очевидно, выходит за рамки понимания нынешнего правительства. Вопрос в другом.
Сроки реализации стратегии уже на финальной стадии, а определение реальных проблем госуправления, которые надо решать, еще не проведено, оно на самом начальном этапе. Более того, эти проблемы должны быть определены с привлечением экспертов SIGMA, а конкурс на замещение должностей «государственных экспертов» был объявлен Кабмином только в конце 2017 г.
Таким образом, процесс реализации стратегии идет по принципу «сначала строим дом, потом утверждаем проект, затем подвозим фундамент».
Ответственный за внедрение стратегии — глава Координационного совета — министр Кабинета Министров и бывший помощник народного депутата г-на Гройсмана.
По сложившейся мировой практике при решении стратегических задач важным рычагом их реализации является фактор первого руководителя. Этот принцип нынешним руководством забыт. Принцип у нас другой: персональной ответственности на себя не берем — не царское это дело...
По факту сделанного за два года в реализации стратегии можно с уверенностью констатировать: идет процесс перманентной реорганизации Кабинета Министров, а не реформирование системы госуправления. Безусловно, КМУ необходимо реформировать. В первую очередь избавить его от несвойственных ему полномочий, однозначно и законодательно определить систему назначения и увольнения кадров, навести порядок в системе управления госсектором экономики и решить многие другие вопросы и проблемы функционирования КМУ.
Но реформирование системы госуправления и реализация мер по улучшению работы Кабмина — это, как говорим мы, одесситы, — две большие разницы.
В итоге имеем: «старая» система госуправления уже разрушена, а «новая» — новая даже не на бумаге, а в призывах и надеждах на указания и требования наших европейских и заокеанских доноров и советников. Разафишированные достижения в реализации стратегии — не что иное, как реализация ряда мероприятий в попытках навести элементарный порядок в работе Кабинета Министров, для чего не нужны были ни стратегии, ни европейские эксперты, ни траты сотен миллионов бюджетных средств.
Анализ подготовки и двухгодичной реализации «Стратегии реформирования государственного управления Украины на 2016—2020 годы» показал, что это своеобразное лекало, утвердившийся стиль и методы проведения всех реформ, принятых за последние четыре года. Оценивать их по критериям эффективности, результативности и экономичности практически невозможно. Именно поэтому из уст власть предержащих об оценках уже принятых и нарастающего вала все новых и новых реформ не прозвучало ни слова.
Но граждане, реально живущие под прессом проводимых реформ, называют медицинскую, пенсионную, тарифную и многие другие реформы не иначе как суицидальными для общества и государства. И это определение абсолютно точно характеризует происходящее в Украине.
Демографическая ситуация у нас на грани катастрофы. Страна занимает 186-е место в мире по показателю рождаемости и 13-е — по показателю вымирания нации. По общему уровню естественного прироста населения Украина занимает 222-е место среди 226 стран. И это без учета эмиграционных процессов.
Сколько сегодня практически, а не статистически проживает в нашей стране, никто не знает. Проведение очередной, крайне необходимой переписи населения десятилетиями отодвигается в неопределенное будущее. Говорят, нет средств...
Но если взять за основу метод подсчета населения, фактически проживающего в стране, который основан на учете потребления хлебобулочных изделий и круп (это продукты первой необходимости, которые доступны всем слоям населения), когда наблюдается ежегодная устойчивая тенденция снижения их потребления на 9—10% при европейских нормах потребления (они ниже украинских), то реальное количество граждан в Украине не 42,5 млн. человек, как говорит официальная статистика, а всего 32—33 млн. На 01.01.1991 г. нас было 52,2 млн.
Губительному процессу вымирания нации и оттока людей из государства способствует и проводимая правительством политика деиндустриализации, направленная на превращение Украины в аграрно-сырьевую страну. Так, даже при падении индекса сельскохозяйственной продукции в прошлом году на 2,7% эта отрасль является основной составляющей структуры ВВП. Более того, агропромышленный комплекс является основой и внешнеэкономической деятельности страны, обеспечивая до 45% экспортной продукции.
Это конкретные реалии жизни в Украине, риски ее существования как независимого, современного, успешного государства сегодня и в недалеком будущем. Риски, которые необходимо предвидеть и предотвращать. А это и есть одна из важнейших функций системы государственного управления. Именно об этом лауреат Нобелевской премии по экономике Джозеф Стиглиц говорил: «Одним из наиболее важных общественных товаров является государственное управление».
Понимают ли это люди, оказавшиеся у руля государственного управления, которые должны нести персональную ответственность за судьбу Украины сегодня и в будущем? К сожалению, нет.
Сегодняшняя власть болеет всеразрушающей для страны хронической болезнью, которая возникла не от недостатка финансовых, энергетических и человеческих ресурсов, а вследствие неумения управлять государством.
Управлять, как писал в свое время пионер науки об управлении французский ученый Анри Файол, «значит предвидеть и планировать, организовывать, распоряжаться и мотивировать, координировать и контролировать».
Реализация этих принципов госуправления, о чем свидетельствует практический опыт успешных стран, приносит позитивные результаты как для государства, так и для его граждан. А проводимые социально-экономические и даже политические реформы являются не бесконечным процессом, а результативными, эффективными экономическими преобразованиями в стране и обществе.
Валентин Симоненко. Герой Украины, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент Национальной академии наук Украины