|
|
   |
Строительство — очень чувствительный показатель состояния экономики. Одновременно оно может стать важным регулятором ее развития. Именно этим обусловлено усиленное внимание, уделяемое обеспечению стабильности в этой отрасли.
Сегодня строительство в Украине требует глобальных преобразований на организационном, правовом и научно-техническом уровнях. Последствия мирового экономического кризиса, заострившие существующие проблемы, стали поводом и стимулом для кардинальных изменений и обновления отрасли.
Так, немедленного и серьезного реформирования требует один из важных аспектов градостроения — разрешительная и согласительная система в строительстве. Об этом говорит бизнес. Это осознает власть. Это подтверждается рейтинговым исследованием международной финансовой корпорации «Ведение бизнеса», согласно которому по показателям «разрешительная система в строительстве» Украина занимает одно из последних мест среди 183 стран, которые исследовались.
Для исполнения поручения Президента Украины на основе схемы реформирования разрешительных и согласительных процедур в отрасли, подготовленной рабочей группой вице-премьер-министра Украины С. Тигипко, Минрегионстроем разработан проект Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности», направленный на упрощение разрешительной системы в строительстве, обеспечение благоприятных условий для ведения бизнеса.
На протяжении последнего времени работа над законопроектом была приоритетом в работе всех структурных подразделений Министерства. Этот системный реформаторский документ отработан в максимально сжатые сроки.
Чтобы учесть весь спектр интересов общества, в Кабинете Министров были проведены совещания с участием представителей местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, строительных корпораций и предприятий, общественных организаций, проведено широкое обсуждение законопроекта. В окончательной редакции, одобренной на заседании правительства 29 ноября этого года, учтены все конструктивные предложения, полученные министерством.
Законопроект предусматривает усовершенствование всех этапов градостроительной деятельности: от планировочной документации и получения земельного участка до введения в эксплуатацию завершенного строительного объекта. Предлагается внести изменения в сто четыре статьи двадцати шести законов и в один декрет Кабинета Министров. Один закон излагается в новой редакции. А Закон «О планировании и застройке территорий» теряет свое действие.
Особое внимание уделено планированию территорий под застройку.
Что у нас на сегодня?
Абсолютное большинство генеральных планов были разработаны в 70-х годах. Они все устарели и требуют обновления.
Одновременно участились конфликтные ситуации между жителями, местной властью и инвесторами-застройщиками по вопросам размещения объектов строительства разного назначения. Думаю, всем понятно, в чем их причина. Поскольку на местах отсутствует необходимая документация по планированию территорий, то нет и четкой стратегии их застройки на перспективу. Это позволяет на основе градостроительного обоснования принимать волюнтаристские решения в интересах инвесторов или тех или иных политических сил, следствием чего стали коррупция, хаотичная застройка, искажение исторического лица городов.
Планировочная документация в соответствии с разработанным документом должна стать основой строительства. Без нее — ни шагу.
При этом максимально упрощена сама структура планировочной документации и изменены подходы к процессу ее согласования, что важно для местной власти как заказчика и для проектных организаций-разработчиков. Уменьшая бюрократическое давление на проектировщиков, одновременно повышаем их персональную ответственность за нарушение законодательства и строительных норм при разработке планировочной документации.
Значительно сокращается перечень видов планировочной документации. Если сегодня это генеральный план, детальный план территории (ДПТ), проект застройки территории, проект распределения территории, градостроительное обоснование и как дополнение к этому региональные и местные правила застройки, то с принятием этого закона из пяти останутся три составляющие: генплан, ДПТ и зонинг. Да и с правилами застройки будет проще: региональные вообще отменяются, а местные разрабатываются при потребности и по желанию местной власти.
Изменения в планировочную документацию будут вноситься не чаще одного раза в пять лет. Внедряется бессрочность генеральных планов.
Такой подход даст возможность упорядочить застройку территорий, открыть двери для цивилизованных инвестиций в интересах людей, сделать процесс застройки прозрачным и демократичным, учесть интересы как жителей, так и инвесторов.
С другой стороны, такой документ, как «зонинг», даст четкое представление о перспективе застройки, из его содержания будет видно и понятно, как будут располагаться объекты на определенной территории, как будет сформирована социальная, инженерная, транспортная инфраструктуры.
Ни проектировщику, ни заказчику не нужно будет заниматься долговременной и дорогой процедурой разработки градостроительного обоснования с утверждением его на заседании сессии соответствующего совета. Весь процесс сводится к простой, прозрачной и доступной процедуре разработки детального плана и зонинга. Инвестор с помощью проектировщика всего лишь готовит градостроительный расчет, в котором излагает свои намерения в виде предпроектного предложения. При этом исключается возможность принятия решений относительно расположения отдельных объектов вразрез с генеральным планом или документацией, разработанной на его основе, — ДПТ или зонинга.
Обращаю внимание, что при этом в компетенции местных советов остается лишь согласование генерального плана. Зато детальные планы и зонинг — дело исполнительных комитетов.
Значительно упрощается планировочное развитие села, за счет чего сэкономятся немалые средства, что особенно ощутимо в масштабах всей Украины, поскольку планировочная документация сел — это 80% всей планировочной документации страны.
Расширяется перечень объектов, для проектирования которых не нужно получать градостроительные условия и ограничения. Это касается пристроек, перестроек, инженерных сетей, хозяйственных сооружений, обустройства фасадов.
Планировочная документация выходит на новый научный уровень.
Для удовлетворения информационных потребностей при планировании территорий и строительства предусматривается формирование Градостроительного кадастра — электронной системы, которая содержит всю информацию о расположении действующих и будущих объектов с привязкой к топогеодезической основе, объемно-планировочные параметры объектов и сетей, градостроительные условия и ограничения.
Понятно, что для обеспечения необходимой градостроительной документацией всех населенных пунктов нужны время и средства. Поэтому на начальном этапе пойдем путем ее обновления, некоторые нормы закона будут отсрочены.
Следующий этап строительной деятельности — проектирование.
Проект разрабатывается под руководством главного архитектора и главного инженера проекта, заверяется их подписью, скрепляется личной печатью, утверждается заказчиком и больше не требует согласования с какими-нибудь органами или организациями.
Существенно упрощается также экспертиза проектов строительства.
Во-первых, она будет осуществляться одной организацией, а не шестью ведомствами, как было раньше. Специалисты по вопросам санитарного и эпидемиологического благополучия, экологии, охраны труда, энергосбережения, пожарной безопасности будут работать в одном офисе.
Во-вторых, и это принципиально и важно, экспертиза проекта строительства отнесена к стадии проектирования, ее прохождение будет обеспечиваться проектировщиком, а не заказчиком, что полностью оправдано — устранение замечаний по документации и ее доработка осуществляются именно проектной организацией. Заказчик должен получить конечный качественный продукт.
В-третьих, мы существенно расширяем перечень объектов, которые не требуют обязательной экспертизы. Однако объекты 4-й и 5-й категорий сложности будут подлежать жесткой проверке как с точки зрения их прочности, надежности и эксплуатационной безопасности, так и соответствия нормативам по всем другим вопросам. Речь идет о многопролетных объектах с массовым пребыванием людей: стадионы, аэропорты, аквапарки. А также потенциально опасные объекты: атомные и гидроэлектростанции, предприятия химической промышленности и т.п.
Особое внимание — объектам в сейсмических зонах и тем, которые строятся в сложных горно-геологических условиях. Негативные примеры в Бразилии, Индии, а раньше в Гаити, России, Австрии свидетельствуют о необходимости такой работы.
Целесообразность проведения экспертизы проектов строительства объектов 1—3-й категорий сложности, а это жилые дома садового и коттеджного типа, многоэтажки до 10 этажей, объекты розничной торговли, бытового обслуживания и общественного питания, турбазы, оздоровительные лагеря, аптеки и т.п., отнесена к компетенции заказчика.
В дальнейшем мы будем переходить от государственной экспертизы к выполнению ее профессиональными организациями разных форм собственности — научно-исследовательскими и высшими учебными заведениями, имеющими соответствующую научно-техническую базу, как это делается, например, в Германии и Франции, опыт которых мы изучали во время реализации общих проектов Евро-2012, и в первую очередь, во время проектирования «Олимпийского» в Киеве.
Что касается самого процесса строительства, то, с одной стороны, нужно максимально упростить начало и условия ведения бизнеса. В то же время важно, чтобы участники рынка были добросовестными, квалифицированными, ответственными и могли выполнять работы на надлежащем уровне.
Один из рычагов государственного регулирования в этой сфере — лицензирование хозяйственной деятельности, связанной с созданием объекта архитектуры.
Недавно министерство уже сократило перечень видов работ, на которые выдается лицензия, — с 537 до 100. Из перечня исключены работы, выполнение которых существенно не влияет на прочность, стойкость и эксплуатационную надежность строений и сооружений и не несет угрозы жизни и здоровью людей. Этим законопроектом мы делаем очередной шаг к усовершенствованию государственного регулирования в строительстве путем постепенного перехода от лицензирования строительной деятельности к сертификации исполнителей отдельных видов работ.
Хотя возможность получить квалификационный сертификат для специалистов строительной отрасли в рамках закона была заложена еще несколько лет назад, на практике реализовать свое право в полном объеме могли далеко не все. Этим законопроектом вопрос окончательно урегулирован: определен орган сертификации, требования к лицам, которые проходят профессиональную аттестацию. Специалисты, прошедшие профессиональную аттестацию и имеющие соответствующий сертификат, могут выполнять отдельные виды работ без соответствующей лицензии. Они имеют личную печать и несут персональную ответственность за нарушения требований законодательства, строительных норм, государственных стандартов и правил.
Неотложная потребность внедрения сертификации специалистов обусловлена необходимостью персонификации и повышения уровня ответственности исполнителей работ, от которых зависит обеспечение стойкости, надежности и прочности строений и сооружений. В то же время это служит повышению престижности работы в строительстве. Специалист, имеющий квалификационный сертификат, из нанятого работника становится самостоятельным субъектом строительного рынка.
Однако, как свидетельствует практика, регулирование строительной деятельности исключительно государственными инструментами контроля не обеспечивает в полной мере качества продукции, соблюдения прав потребителей, не гарантирует отсутствия недобросовестных участников строительного рынка. При этом эффективной альтернативой государственному регулированию является саморегулирование.
Законопроектом заложены основы создания в сфере архитектурной деятельности организаций саморегулирования.
Международный опыт свидетельствует: это не новация. Страны Европы и некоторые страны ближнего зарубежья (Россия, Казахстан) уже внедряют механизм саморегулирования в строительстве. Но для Украины такой путь дерегуляции хозяйственной деятельности является относительно новым и актуальным.
Задачи законодательного урегулирования этих вопросов определены Государственной программой экономического и социального развития Украины на 2010 год и программой экономических реформ на 2010—2014 годы «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективная власть».
Саморегулирование предусматривает разработку такими организациями собственных стандартов и правил строительной деятельности, контроль за их соблюдением и механизм возмещения убытков, нанесенных потребителям вследствие предоставления членами организации товаров, работ и услуг ненадлежащего качества.
Предусматривается возможность передачи таким организациям ряда функций по управлению в строительной отрасли, в частности, относительно допуска к профессии и исключения из нее. Но на организации лежит и ответственность, в том числе материальная, за деятельность каждого из ее членов.
В реалиях сегодняшнего дня создание организаций саморегулирования будет означать признание государством зрелости профессионального сообщества строителей, его способность приобщиться к регулированию своей профессиональной среды. А министерство приобретет профессионального и небезразличного помощника по широкому кругу вопросов, отнесенных к его компетенции.
Коротко о государственном архитектурно-строительном контроле.
С принятием закона состоится его существенное упрощение с одновременным усилением ответственности за нарушение градостроительного законодательства.
Застройщик будет иметь право выполнять строительные работы без получения разрешения, на декларативных принципах, путем сообщения или декларации о начале исполнения таких работ. Исключение составляет строительство архитектурно и технически сложных объектов (4-я и 5-я категории сложности), которое начнет осуществляться после получения разрешения. Срок регистрации декларации и предоставления разрешения максимально сокращен и составляет соответственно 5 и 10 дней.
При этом внедряется принцип молчаливого согласия, который дает право заказчику, в случае, если инспекция не дала ему в установленный срок разрешение или отказ о его выдаче, обратиться в Минрегионстрой для ведения на протяжении десяти дней соответствующих мероприятий, а на одиннадцатый рабочий день со дня регистрации такого обращения начать строительство.
Упрощение коснется и принятия в эксплуатацию объектов, строительство которых окончено. Простые объекты будут приниматься путем регистрации соответствующей инспекцией на бесплатной основе поданной заказчиком декларации о готовности к эксплуатации.
Те объекты, на которые надо получать разрешение на выполнение строительных работ, то есть особо сложные в техническом и архитектурном плане, будут приниматься на основании акта готовности объекта к эксплуатации путем выдачи инспекциями сертификата. При этом на весь процесс отводится 10 дней.
Принятие закона будет способствовать решению существующей проблемы самовольного строительства и, тем самым, социальной проблемы, связанной с реализацией права граждан на недвижимое имущество. Внедрение уже действующих аналогичных норм свидетельствует о целесообразности так называемой строительной амнистии относительно частного строительства.
Закон даст возможность по упрощенной процедуре до 31 декабря 2012 года принять в эксплуатацию не только индивидуальные жилые дома, садовые, дачные дома, а также небольшие общественные строения и сооружения 1-й и 2-й категорий сложности, построенные без разрешения на выполнение строительных работ до конца 2009 года. Принятие таких объектов будет осуществляться на основании заявления, результатов технического обследования объекта и документа, свидетельствующего о праве собственности или пользования земельным участком, на котором размещен объект. Это подтвердит готовность объекта к полноценной эксплуатации, возможность его подключения к системам жизнеобеспечения.
Несомненно, упрощение разрешительных процедур в строительстве должно происходить одновременно с усилением контроля со стороны государства за строительством и повышением ответственности всех участников процесса. Размер штрафа или другого наказания за нарушение законодательства, государственных строительных норм должен соответствовать вреду, нанесенному вследствие такого нарушения, что и предусмотрено законопроектом.
Как видим, этот закон предусматривает уменьшение количества разрешительных и согласительных процедур в строительстве, сокращение времени их прохождения и перечня необходимых документов. Вместо 93 шагов инвестора в вопросах разрешительных процедур остаются 23, из которых только 9 относятся непосредственно к компетенции инвестора. Вся процедура получения разрешительных документов сегодня занимает 416 дней. Согласно предложенной схеме будет занимать 60 дней.
Однако эффективность любого нормативного документа следует оценивать не по его целям и декларациям, а по последствиям его внедрения.
Реализация на практике законодательных инициатив, заложенных в основу этого законопроекта, по нашим прогнозам, даст значительный толчок развитию строительной отрасли и, в частности, жилищного строительства.
Почему отмечаю именно строительство жилья? Жилье — это залог и фундамент счастливой семьи, а значит — успешного общества. В Украине такая общечеловеческая закономерность приобрела черты, свойственные ментальности и духовной культуре украинцев.
Собственный дом испокон веков был предметом особой гордости, святыней, преисполненной воспоминаниями детства, а его строительство — делом чести. Усадьба олицетворяла не просто хозяйственные, экономические или социальные связи, как это характерно для многих народов, она становилась духовным началом для семьи, связывающим с ней свое бытие.
Но строительство и приобретение жилья на практике остаются доступными только ограниченному кругу семей с высокими доходами, что фактически есть нарушение закрепленного в статье 47 Конституции Украины права каждого человека на жилье.
Отсутствие достойного жилья и реальных возможностей самостоятельно улучшить свои жилищные условия обостряют социальное напряжение в обществе. Чувство неопределенности, неуверенности в будущем ухудшают психологический микроклимат в семьях. Молодое поколение, воспитанное по чужим углам, теряет свои национальные корни.
Поэтому, ведя речь о развитии строительной отрасли, мы в первую очередь должны думать об интересах конкретного человека. На это и направлен проект Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности».
Реализация его норм в комплексе с разработанным министерством законопроектом «Об обеспечении граждан доступным жильем», который уже принят Верховной Радой в первом чтении, позволит создать условия для реализации жилищных прав граждан.
Что же конкретно можно ожидать в этом плане?
Упрощение разрешительных процедур будет способствовать притоку инвестиций в строительную отрасль, значит, будут расти объемы строительства жилья. Увеличение предложения жилья и здоровая конкуренция должны приблизить конечный продукт к потребностям потребителя, обеспечить разумное соотношение цены и качества. Уменьшение бюрократических преград и сокращение сроков строительства тоже будут способствовать удешевлению жилья на рынке. Для объектов, которые строятся по государственным жилищным программам и приобретаются гражданами при государственной поддержке, такое удешевление будет более существенным (до 30%) за счет бесплатного выделения земельных участков, максимального освобождения от всех отчислений, обеспечения необходимой инфраструктурой на средства государственного и местного бюджетов.
Этот закон дает органам местного самоуправления действенный инструмент решения жилищной проблемы в регионах. А Единый государственный реестр граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, порядок введения которого министерство подало на рассмотрение правительства, будет способствовать прозрачности, открытости и общественному контролю при получении жилья, четкому определению жилищных обязательств для их учета при подготовке бюджетов разного уровня.
Принципиально новое правовое поле создано законом для индивидуального жилищного строительства. В этом секторе заложен декларативный принцип, который, кстати, испробован на практике (как эксперимент) во время преодоления последствий паводков в западных регионах Украины.
Жилые дома до двух этажей площадью до 300 кв. метров можно будет строить на основе строительного паспорта. При этом разработка проекта и его экспертиза проводятся исключительно по желанию заказчика, разрешение на строительство не выдается, а прием в эксплуатацию осуществляется декларативным принципом. Таким образом, имея земельный участок, можно обратиться в соответствующий орган градостроения и архитектуры, который на протяжении 10 рабочих дней должен бесплатно выдать строительный паспорт. Потом следует сообщить о начале строительных работ в инспекцию государственного архитектурно-строительного контроля и можно строить.
Законопроект 2 декабря внесен на рассмотрение Верховной Рады под регистрационным номером 7418. Есть надежда, что народные депутаты с пониманием отнесутся к новациям, предложенным министерством вместе с широкой строительной общественностью, что даст возможность начать в строительстве европейскую модель разрешительных и согласительных процедур.
В. Г. Яцуба. Министр регионального развития и строительства Украины